نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران

الف – سِمَت شخص بزهکار
شخص رشوه گیرنده28 باید دارای یکی از سمت های نمایندگی انتخابی ، کارمند دولت در نظام اداری یا قضایی و مانند آنها باشد واین تعریف گسترده را در برگیرندة نمایندگان مجلس ملی یا شورای ریاست جمهوری ، اعضای شوراهای شهر ، وزیران‌، فرمانداران ، شهرداران ، قضات و یک سلسله دیگر از اشخاصی ‌ که وظایف عمومی را برعهده دارند دانسته اند. ماده ٣ قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا نه به این تفصیل ولی به گونه کلی مستخدمین ، مأمورین دولتی اعم از قضایی و اداری یا شوراها و شهرداری‌ها یا نهادهای انقلابی و غیره را مشمول این ماده دانسته است.

ب – بخشش ، هدیه درخواست شده یا دریافت شده، پیشنهاد یا وعده داده شده یا موافقت شده
قانون لازم ندانسته است که پیشنهاد یا وعده در یک موافقتنامه پیش از انجام یا انجام ندادن امری که از وظایف اینگونه‌ مأموران است مورد توافق قرار گرفته باشد. به محض اینکه وعده ، بخشش یا هدیه، مورد درخواست قرار گرفته حتی اگر از سوی طرف مقابل ]رشوه دهنده[ مورد پذیرش قرار نگرفته باشد قانون کیفری ناظر به بَزَه ازتشا قابل اجراست.

پ – انجام عملی که از وظایف این اشخاص است
پاداش ویا وجهی که مورد درخواست یا پذیرش از سوی شخص بزهکار قرار گرفته با این هدف و انگیزه باشد که مأمور یا متصدیِ یک خدمت عمومی از انجام وظایف شغلی خود تجاوز کند. مأمور یا متصدی خدمت عمومی باید با انگیزه انجام امری یا خودداری از انجام امری که از وظایف اوست این وجه را دریافت یا درخواست کرده ، ویا با پیشنهاد پرداخت یا وعده پرداخت آن موافقت کرده باشد. اهمیتی ندارد که این امر درست یا نادرست باشد. بَزَه ارتشا قابل مجازات است حتی اگر رشوه دهنده29 خواسته باشد که مأمور دولت یا شهردار وظیفه خود را انجام دهد. 30
با توجه به این سه رکن که به گونه گسترده از سوی مؤلّفان حقوق جزای اختصاصی فرانسه در نظر گرفته شده و قطعاً در حقوق کیفری ایران نیز قابل اجراست، درخواست پرداخت و دریافت وجوهی از متقاضیان صدور پروانه از سوی شهردار یا مأموران وی در برابر اجرا نکردن مقررات طرح جامع و طرح تفصیلی شهرها از جهت محدودیت های ارتفاع ساختمان ها ، دستکاری در خطوط عقب نشینی ویا تغییر کاربری موردی ، نمونه روشن بَزَه ارتشا ‌و پرداخت رشوه از سوی متقاضی صدور پروانه است. به ویژه اینکه این وجوه سنگین که به حساب شهرداری ریخته می شوند به گونه مستقیم زیر کنترل شخص شهردار قرار می‌گیرند و آن ها را در جهت طرح‌های زیانبار و بیرون از چارچوب وظایف شهرداری های هزینه می‌کنند.31 در تحقیق و تفحصی که در یکی از مجلس های گذشته در این زمینه انجام شد به ارقام نجومی از فسادها وسوء استفاده از این وجوه از سوی دست اندرکاران شهرداری تهران تصریح شد. دادستان کل کشور نیز ‌از هزینه شدن پول هایی که منبع آن ها زیر پاگزاردن مقررات شهرسازی و تراکم فروشی است در تبلیغات انتخاباتی مجلس سخن به میان آورد.32

٦- مسئولیت کیفری در برابر اشخاص ثالث
هنگامی که پروانه ساختمانی با تجاوز به مقررات شهرسازی صادر می شود و مجّوز یک ساختمان بلند مرتبه در کنار ساختمان های با ارتفاع کم که با رعایت طرح تفصیلی ساخته شده اند ‌داده می شود اینگونه ساخت وسازها عموماً با گودبرداری‌های غیر قانونی و بیش از اندازه همراه می شوند. در پی اینگونه گودبرداری و رانش خاک در بسیاری از موارد ساختمان های همسایگان فرو می‌ریزندو ساکنان این خانه‌ها‌ کشته و مجروح می شوند.35 همچنین در بسیاری از موارد کارگران ساختمانی که در حال گودبرداری هستند زیر آوارها دفن شده و جان خود را از دست می دهند.36 چیزی که در کشورهای متمدن که مقررات شهرسازی را با دقت اجرا می کنند هرگز نمونه ای از آن را نمی توان یافت. این پرسش پیش می آید که مسئولیت کیفری این کشته و زخمی شدگان که با اینگونه گودبرداری ها قابل پیش بینی است بر عهده چه کسی است؟ در این موارد، شخص شهردار که چنین پروانه های خلاف مقررات شهرسازی را صادر می کند دارای مسئولیت کیفری است. زیرا با صدور این پروانه و تخلف از مقررات شهرسازی ، مرتکب تقصیر سنگینی در اندازه شبه عمد شده و با دادن چنین مجّوزی به مالک یک پلاک ثبتی که دست به گود برداری غیر قانونی وبا تجاوز به حقوق ارتفاقی همسایگان بزند زمینه وقوع این جرم‌ها را فراهم آورده است. از سوی دیگر مالک زمین و کسی که با او در انجام اینگونه ساخت و سازها و گودبرداری ها مشارکت می کند نیز در‌ آسیب رساندن به جان مردم مسئولیت کیفری دارد. زیرا با انجام اینگونه گودبرداری‌‌های غیر قانونی موجبات تخریب و ریزش ساختمان همسایگان را فراهم آورده است. اینگونه تجاوزها به مقررات شهرسازی و اقداماتی که بر پایه اینگونه پروانه های ساختمانی انجام و به قتل و جرح مردم می انجامند مصداق ماده ٢٠٦ قانون مجازات اسلامی هستند.

١٧- مسئولیت مدنی در برابر اشخاص ثالث
تخلف از مقررات شهرسازی و صدور پروانه ساخت وساز بیرون از چارچوب مقررات طرح جامع و تفصیلی در مواردی که موجب ریزش ساختمان ها و ورود آسیب های بدنی و مالی به همسایگان و یا کارگران می‌گردد مسئولیت مدنی شخص شهردار و دست اندرکاران اینگونه ساخت وسازها را نیز بر می‌انگیزد. این مسئولیت ناشی از تخلف از اجرای مقررات شهرسازی و متوجه شخص متخلّف است ونه دستگاه اداری مربوط. ماده ١١ قانون مسئولیت مدنی مصوب سال ١٣٣٩ در این زمینه روشن است:

«کارمندان دولت و شهرداری ها و مؤسسات وابسته به آن ها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی احتیاطی ، خساراتی را به اشخاص وارد نمایند شخصاً مسئول جبران خسارت وارده می باشند...».

نابراین شهرداران نمی توانند دیه و خسارات این اشخاص را از محل امکانات مالی شهرداری پرداخت کنند. همچنین مالکانی که با پرداخت وجوه غیر قانونی وبا گرفتن پروانه ساخت وساز بیش از ارتفاع مقرر در طرح تفصیلی با گودبرداری غیر قانونی و افراطی موجبات ریزش ساختمان ها و یا صدمات بدنی به اشخاص ثالث را فراهم می‌آورند در برابر اعمال خود افزون بر مسئولیت کیفری مسئولیت مدنی نیز دارند. از سوی دیگر ساخت وسازهایی که با تخلف از مقررات شهرسازی به استناد اینگونه پروانه های ساختمانی وبا خرید تراکم انجام می شوند ‌ به حقوق ارتفاقی همسایگان از جهت ایجاد مانع در تابش نور آفتاب، دید و منظره، جریان هوا، ایجاد ترافیک و آلودگی هوای ناشی از دستگاههای گرما ساز و سرماساز بزرگ، ‌سروصداهای ناهنجار و دراز مدت لودرها و ماشین الات سنگین در این ساخت وسازها و از میان برداشتن آسایش و آرامش همسایگان و جامعه و نشت آب های زیر زمینی به خانه‌های مجاور ‌برای همسایگان ایجاد خسارت می‌کنند. این عوامل به ویژه ایجاد ساختمان با ارتفاع غیر متعارف باعث کاهش قیمت املاک و خانه های همسایگان می شود. در یک تجربه جهانی این واقعیت نشان داده شده است که نادیده گرفتن و نقض حقوق بشر به بهداشت و تندرستی مردم آسیب می رساند. تجاوز به حقوق مالکانه مردم و ایجاد اشراف به خانه ها و زندگی خصوصی خانواده ها از مهمترین عوامل این آسیب های تن و روان شهروندان است. این‌ها همه زیان هایی هستند که در پی تجاوز به حقوق ارتفاقی همسایگان در این ساخت وسازهای غیر قانونی وارد می‌شوند.

ماده یک قانون مسئولیت مدنی مصوب سال ١٣٣٩ که در جای خود یکی از نوآوری‌های ارزشمند در قانونگزاری در کشور ما بوده است همه اینگونه خسارت ها به جان و مال اشخاص را در این موارد پوشش می دهد. برپایه این ماده :

«هرکس بدون مجّوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت ‌تجارتی یا به هر حق دیگری که به موجب قانون برای افراد ایجاد گردیده لطمه‌ای وارد نماید که موجب ضرر مادی یا معنوی گردد مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود می باشد».

قطعاً پروانه ساختمانی که با تخلف از مقررات شهرسازی از سوی شهردار صادر شود مجّوز قانونی برای اینگونه ساخت وسازها و گودبرداری ها نیست و خساراتی که از رهگذر اینگونه ساخت وسازها متوجه اشخاص ثالث می شود برعهده مالکان یا شرکای آنان در این ساخت وسازها خواهد بود. به ویژه اینکه اینگونه اقدامات دارای ارکان تشکیل دهندة ‌بَزَه تخریب ، موضوع ماده ٦٧٧ قانون مجازات اسلامی نیز هستند.

از آنجا که مسئولیت مدنی مذکور در مورد شهرداری که پروانه ساختمانی بیرون از چارچوب مقررات شهرسازی صادر می کند و مالکانی که بر پایه آن دست به ساخت وساز می زنند عموماً مستند به قوانین کیفری است بنابراین ضرر و زیان هایی که به اشخاص در این موارد وارد می شود ناشی از جرم است و برپایه تبصره ٢ ماده یک قانون نحوة اجرای محکومیت های مالی مصوب سال ١٣٥١ ، این اشخاص در ترمیم آن مسئولیت تضامنی خواهند داشت.37

نتیجه گیری
مقررات شهرسازی با ایجاد محدودیت نسبت به حقوق مالکانه صاحبان املاک در شهرها، در جهت رفاه، آسایش ، امنیت عمومی جامعه و یک سلسله هدف های سودمند دیگر تصویب می شوند و از مقررات آمره و مربوط به نظم عمومی هستند. این مقررات همزمان برای همه مالکان در یک شهر، حقوق ارتفاقی متقابل از جهت محدودیت ارتفاع ساختمان ها و محدودیت در گود برداری ها را برقرار می سازند. شهرداری برپایه ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف است این محدودیت ها را در صدور پروانه ساختمانی به مورد اجرا گذارد و با متخلفان برخورد کند. این مقررات از هنگام تصویب تا سال ١٣٦٩ با دقت تمام اجرا شده اند ولی اشخاصی که پس از آن تصدی شهرداری تهران را برعهده گرفته اند باب فروش تراکم و به دست آوردن درآمدهای غیر قانونی را گشوده اند و همین امر آسایش ، رفاه و امنیت شهروندان در پایتخت و امنیت عمومی کشور را به خطر انداخته است.
دیوان عدالت اداری صلاحیت دارد به شکایات شهروندان در زمینه صدور پروانه ساختمانی با تخلف از مقررت طرح جامع و طرح تفصیلی و تجاوز به حقوق مالکانه مردم رسیدگی کند و اینگونه پروانه هارا که با زیر پا گذاردن مقررات شهرسازی صادر می شوند ابطال کند. دادگاههای عمومی نیز صلاحیت دارند با هر گونه تجاوز به حقوق مالکانه همسایگان و تخلف از حقوق ارتفاقی متقابلی که هرمالکی نسبت به ملک مجاور دارد برخورد و ازاین حقوق مالکانه پشتیبانی کنند. تخلف شهردار از مقررات شهرسازی در برابر گرفتن وجوه غیر قانونی دارای وصف کیفری است و زیان هایی که به اشخاص ثالث در پی صدور اینگونه پروانه ها وارد می شود باید از سوی شخص متخلف جبران گردد.
پی نوشت ها:

1- droit souverain
2- به معنی برابر و روبرو
3- حقوق مالکانه صاحبان املاک در زیرِ زمینِ ملک خود بر پایه ماده ٣٨ قانون مدنی ایران و ماده ٥٥٢ قانون مدنی فرانسه اگر چه با تصویب مقررات شهرسازی چنانکه خواهیم دید محدود می‌شوند ولی اساس این حق به جای خود می ماند. از این رو در کشورهایی چون ژاپن هنگامی که دست به ساخت تونل برای مترو در یک منطقه مسکونی می زنند به مالکان ساختمان هایی که روی این تونل قرار گرفته اند به دلیل تصرف در حقوق مالکانه آنان اجاره بها پرداخت می شود.
4 - Mazeaud(s), Leçons de Droit civil, T,II, Biens, no 1340
5- ابوالحسن ماوردی ، احکام السلطانیه ، برگ ٣٠٣، مرکز النشر ، مکتب الاعلام الاسلامی
6- بند ٢ ماده یک این قانون ، طرح جامع را چنین تعریف کرده است:
« طرح جامع شهرعبارت از طرح بلند مدتی است که در آن نحوة استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی ، صنعتی ، بازرگانی ، اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها وبنادر وسطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی، مناطق نوسازی ، بهسازی و اولویت های مربوط به آن ها تعیین می شود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی ، تهیه و تنظیم می گردد. طرح جامع شهر برحَسَب ضرورت قابل تجدید نظر خواهد بود».
7- برای آگاهی از ایرادات قانونی برنامه پنجساله پنجم توسعه ، نگاه کنید به مقالة من در مجله کانون وکلای دادگستری مرکز، شماره ٢١٠ ، پائیز ١٣٨٩، برگ های ١١ تا ٢٠
8- معاون اداری و مالی شهرداری تهران روز ٣ آذر ١٣٩٠ در شبکه ٦ سیمای جمهوری اسلامی ایران اعتراف کرد که بیش از ٧٠ درصد از درآمد شهرداری تهران از راه عوارض ساخت وساز که همان تراکم فروشی است تأمین می شود و اظهار تأسف کرد که این درآمدها ناپایدار است ! یعنی قانونی نیست که پایدار باشد.

9- روزنامه ایران در شماره یکشنبه ١١ دی ماه ١٣٩٠ در گزارشی زیر عنوان : « تخلفات ساخت وسازها، منبع درآمد شهرداری ها» نوشته است: شهرداری در صورت چشم پوشی از جرائم، بخش اعظم در آمد خود را از دست می دهد»!
10 - André de Laubadère, Manuel de Droit Administratif, 10e édition , 1976, L.G.D.J., P. 356
11- ‌ پس از کنار رفتن آقای سراج الدین کازرونی، در هنگام وزارت مسکن آقای عبدالعلی زاده در ریاست جمهوری سید محمد خاتمی‌ ، چندین مصّوبة موردی در شورای عالی شهر سازی و کمیسیون ماده ٥ وجود داشته که در آن ها سخن از «افزایش تراکم ساختمانی مازاد بر طبقات مجاز» تا زمان تصویب طرح تفصیلی تهران ، برحسب عرض گذرها به میان آمده است‌. بکار بردن اینگونه تعبیرها در جای خود، بی دانشی اعضای کمیسیون ماده ٥ ‌ و نداشتن حُسن نیت ‌آنان را نشان می دهد. زیرا اگر طبقات مجاز در طرح جامع مشخص است، دادن مجّوز تراکم اضافی غیر قانونی است. ‌ در طرح جامع اول تهران و شمیران مصوب سال ١٣٤٨ ویا طرح جامع دوم تهران مصوب سال ١٣٧١ و یا طرح تفصیلی تهران و شمیران ویا طرح های جامع در شهرهای دیگری مانند پاریس یا لندن اساساً عرض خیابان‌ها و کوچه ها ضابطه ای برای بالا وپائین آوردن ارتفاع ساختمان ها نیست. به دیگر سخن ، خیابان ها و کوچه ها هر عرضی داشته باشند تراکم و ارتفاع ساختمان ها درآن ها باید برابر باشند تا نظم و هماهنگی که از هدف های تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است تحقق یابند و مصوبه های موردی شورای عالی شهرسازی یا کمیسیون ماده ٥ تهران که ارتفاع ساختمان ها را تابعی از عرض خیابان ها و کوچه ها قرارداده اند هرج و مرج طلبانه و تنها ابزاری برای تراکم فروشی و پایمال کردن مقررات شهرسازی و حقوق مالکانه مردم و نظم شهرها هستند که در جای خود تجاوز به حقوق مردم و حقوق عمومی جامعه بوده اند. از سوی دیگر اینگونه مصّوبه های موردی برخلاف مندرجات بندهای ٢و٣ ماده ٢ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی مصوب سال ١٣٥١ است که به این شورا تنها صلاحیت تصویب طرح جامع وبه کمیسیون ماده ٥ صلاحیت تصویب طرح تفصیلی را داده است. در این مورد شکایت مستدّلی از سوی خانم دکتر نادرة مهتدی استاد دانشگاه تهران و چندتن دیگر برای ابطال مصوبه ٢٦٩ که یکی از این مصّوبة های موردی بود به دیوان عدالت اداری تسلیم شد ولی هیأت عمومی دیوان ‌بی آنکه این شکایت را رد کند در دادنامه شماره ٧٧/٢٧٤ مورخ ٢٢/١٢/١٣٧٧ چنین اظهار نظر کرد که چون نسبت به مصوبه شماره ٢٦٩ مورخ ٨/٧/١٣٧٦ در ضمن مصوبه دیگری تعیین تکلیف شده و در قسمت مورد اعتراض مصوبة مزبور منتفی گردیده است بنابراین موردی برای رسیدگی و امعان نظر نسبت به مصوبه مورد اعتراض وجود ندارد و در واقع از اظهارنظر نسبت به این شکایت خودداری کرد که در جای خود به تکرار اینگونه مصوبه ها و فاجعه ای در ساخت وسازهای افسارگسیخته و از هم پاشیدن نظام طرح جامع سال ١٣٧٠ و مقررات شهرسازی انجامید. رأی دیوان در مجموعه قوانین روزنامه رسمی ، سال ١٣٧٨ ، برگ ٤٣٣ تا ٤٣٧ به چاپ رسیده است.