نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران

هر فردی که از تصمیم یا اقدام واحدهای مذکور در این ماده متّضرر و حقی از او تضییع شده و یا آنکه اجرای تصمیم‌های واحدهای مذکور و اقدامات آن ها در آینده موجب تضییع حق او شود خواه این شخص مالک پلاک ثبتی متقاضی صدور پروانه بوده ویا در ارتباط با تصمیم یا اقدام اداری ‌شهرداری در صدور پروانه ساختمانی و توافق با مالک پلاک ثبتی، شخص ثالث باشد مانند همسایگان مجاور ویا دورتر می تواند برای ابطال اینگونه تصمیم ها یا اقدامات علیه شهرداری در دیوان عدالت اداری دادخواهی کند و این دیوان صلاحیت رسیدگی به اینگونه شکایات و د‌ادخواهی ها و ابطال پروانة ساختمانی را که با نقض حقوق مالکانه متقاضی و مقررات شهرسازی صادر شده است دارد. دادخواهان همچنین می توانند برای پیشگیری از ورود خسارات ناشی از اجرای اینگونه پروانه های ساختمانی از جهت گود برداری های غیر قانونی ویا احداث ساختمان بیش از ارتفاع قانونی بر پایه ماده ١٥ قانون دیوان عدالت اداری درخواست صدور دستور موقت برمنع یا توقف عملیات اجرایی ناشی از این پروانه ساختمانی را بنمایند.

اگرچه دیوان عدالت اداری در خلال سه دهه پس از تأسیس آن بر پایه اصل ١٧٣ قانون اساسی ، مرجع مؤثری برای دادخواهی مردم در برابر تصمیم های مقامات قوه مجریه و شهرداران نبوده است ولی این تکلیف از قضات این دیوان ساقط نمی شود و تصمیم گیری نکردن در برابر اینگونه شکایات از نمونه‌های روشن استنکاف از احقاق حق و مصداق ماده ٣ قانون آئین دادرسی مدنی و ماده ٥٩٧ قانون مجازات اسلامی است. شایسته یادآوری است که در پی شکایات گوناگون مردم به دیوان عدالت اداری علیه شهرداری تهران و اعتراض به تغییر کاربری اراضی به گونة موردی از سوی شهرداری به درخواست پاره‌ای از مالکان پلاک های ثبتی به زیان دیگران،‌‌ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اقدامات شهرداری تهران در تغییر‌کاربری به گونة موردی در طرح تفصیلی را که فروش تراکم هم مصداق آن است غیر قانونی دانست . متن این رأی که در روزنامه رسمی شماره ١٤٥٤٦ در تاریخ ١٧/١١/١٣٧٣ انتشار یافته چنین است:

« اِعمال اختیار مندرج در ماده ٥ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع تغییر طرح تفصیلی با توجه به تعریف آن بشرح بند ٣ ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن وشهرسازی، مستلزم مراعات اصول مربوط به مراحل تهیه و تنظیم طرح اصلاحی و پیشنهاد آن توسط مراجع قانونی ذیربط و توجه به ضوابط و معیارهای فنی و تخصصی از لحاظ احراز ضرورت تغییر طرح و تناسب زمین مورد نظر از حیث مساحت و محل وقوع برای رفع نیازمندی‌های عمومی و همچنین منوط به رعایت حقوق مکتسب اشخاص در اراضی مذکور و نهایتاً هماهنگی آن با طرح جامع شهر است. بنابراین تغییر کاربری اراضی شهری به صِرف تقاضای اشخاص ذینفع ، فارغ از مقررات قانونی و اصول فنی مربوط به تاسیسات عمومی شهری به ویژه در مورد زمین هایی که حق استفاده مجاز از آن ها تثبیت شده وبا صدور جواز ساختمانی به مرحله اجرا در آمده است ، جواز قانونی ندارد و دادنامه شماره ٤٧١ مورخ ٢١/٥/٧٢ هیأت تجدید نظر دیوان مبنی بر تایید دادنامه شماره ١٠٢٣ مورخ ٢٣/١٢/٧١ شعبه نهم دیوان در پرونده کلاسه ٧٠/٨١٧ که مفید این معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود. این رأی به استناد قسمت آخر ماده ٢٠ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع ذیربط در موارد مشابه لازم الاتباع است».

این رأی وحدت رویه که برای همه شعبه های دیوان در حکم قانون و الزام آوراست بر ویژگی آمره بودن و نظم عمومی طرح جامع و طرح تفصیلی شهرها انگشت گزارده و دستکاری در ارتفاع ساختمان ها و میزان تراکم مجاز به گونة موردی ‌با دریافت وجوه غیر قانونی از سوی شهرداری را در بر می گیرد. بنابراین دیوان عدالت اداری در برابر طرح شکایت از سوی همسایگان دور و نزدیک که از صدور اینگونه پروانه‌های ساختمانی از جهات گوناگون متضرر می شوند تکلیف دارد با تصمیم شهرداری برخورد و نسبت به ابطال چنین پروانه هایی تصمیم گیری کند.20

١٤ – دعوی تخریب و اعادة حق ارتفاق
حق ارتفاق شهرسازی، مانند هر حق ارتفاق دیگری است. حق ارتفاق یکی از شاخه‌های حقوق عینی است که مالک یک ملک در ملک دیگری دارد. شهرداری مالکیتی در پلاک های ثبتی که موضوع حقوق مالکانه مردم است ندارد. وظیفه شهرداری تنها مدیریت ساخت و سازها و رعایت طرح جامع و تفصیلی در صدور پروانه ساختمانی است. بنابراین هرگونه توافق شهرداری و مالک یک پلاک ثبتی بر فروش تراکم اضافی در برابر دریافت وجوهی از متقاضی غیر قانونی است. این توافق با تجاوز به حقوق مالکانه همسایگان ‌ انجام می شود و نسبت به آنان که اشخاص ثالث در این توافق هستند قابل استناد نیست. اینگونه پروانه ساختمانی ‌تجاوز به مقررات شهرسازی است و برای مالکی که این تراکم اضافی را خریداری می کند حقی به زیان همسایگان و حقوق عمومی جامعه ایجاد نمی‌کند. بنابراین دارندة حق ارتفاق شهری می تواند برای دفاع از حق عینی خود و پیش‌گیری از تجاوز به آن ویا اعادة آن در صورت ایجاد موانع بر سرراه آن از همة ابزارهای حقوقی که هر مالکی در دفاع از حق عینی خود از آن برخوردار است در مراجع عمومی دادگستری بهره برداری کند.

- - - به روز رسانی شده - - -


شعبه سوم مدنی دیوان تمیز فرانسه در یکی از آراء خود در ٣ فوریه ١٩٨٢ در باره اینگونه حق ارتفاق که Servitude d’urbanisme نامیده چنین اظهار نظر کرده است:

«اشخاص حق ندارند از حق ارتفاقی که برآمده از منافع عمومی است وبه ویژه حق ارتفاق شهرسازی تجاوز کنند».21
شعبه یکم مدنی دیوان تمیز فرانسه نیز در رأی دیگری در ٢٨ اکتبر ١٩٦٤ در بارة تخریب موانع و اعادة حق ارتفاق چنین اظهار نظر کرده است:
« مالک زمینی که از حق ارتفاقِ منع ساخت بیش از ارتفاع معین در ملک غیر برخوردار است حق دارد درخواست تخریب آن بخش از ساخت وسازی را بکند که از سوی همسایه روی زمینی که موضوع و پذیرای حق ارتفاق است ساخته شده و از سقف و ارتفاع مجاز تجاوز کرده است. هدف از این تخریب آن است که تمامیت حق ارتفاقی که به ملک او وابسته است حفظ شود».22

مؤلفان حقوق مدنی فرانسه نیز در تأئید دعوی اعادة حق ارتفاق گفته اند:
« دارندة یک حق ارتفاق از حق طرح دعوی مالکانه23 برای پشتیبانی از حق عینی خود در برخورد با هرگونه تجاوزی برخوردار است. این یک دعوی اعادة حق ارتفاق است.24 این دعوی به مالک ملکی که دارندة حق ارتفاق نسبت به ملک غیر است اجازه می دهد حتی درخواست تخریب ساختمانی را که روی پلاک ثبتی دیگری که متحمل و پذیرای حق ارتفاق است و مانع اجرا و بهره مند شدن از این حق ارتفاق شده است ‌مطرح کند. مانند اینکه موضوع حق ارتفاق این باشد که همسایه ساختمان خود را از ارتفاع معینی بالاتر نسارد».25
ماده ١٠٦ قانون مدنی ایران نیز همین نتایج را تأکید می کند. برپایه این ماده:
« مالک ملکی که مورد‌ حق ارتفاق غیر است نمی تواند در ملک خود تصرفی نماید که باعث تضییع یا تعطیل حق مزبور باشد مگر با اجازة صاحب حق».
حق ارتفاق، حق عینی است. همانگونه که اگر حق عبور یا حق مجرای آب مسدود شود ذینفع اینگونه حق ارتفاق می تواند اعادة حق خود را بخواهد در حق ارتفاق شهرسازی هم همین حکم جاری است و ذینفع می تواند به موجب این ماده تخریب ساختمانی را که از ارتفاع مقرر تجاوز کرده است در حدودی که حق ارتفاق او اعاده شود از دادگاه خواستار شود.

ماده ١٥٩ قانون آیین دادرسی مدنی سال ١٣٧٩ نیز در تعریف دعوی ممانعت از حق می گوید:
« تقاضای کسی که رفع ممانعت از حق ارتفاق یا انتفاع خود را در ملک دیگری می نماید».
حق ارتفاق در این ماده دارای معنی عاّم است و حق ارتفاقی که به ارادة اشخاص ویا به حکم قانون ایجاد شده است مانند حق ارتفاق شهرسازی را در بر می گیرد. ماده ١٠٦ قانون مدنی به دارندة حق ارتفاق، حق مالکانه در دفاع از این حق و پیش گیری از تضییع یا تعطیل این حق عینی را داده است. ولی ماده ١٥٩ قانون آئین دادرسی مدنی که زیر عنوان تصرف عدوانی و ممانعت از حق آمده است دفاع از استمرار این حق ارتفاق است. بر پایه هر دو ماده مزبور مالک یک ساختمان که بر پایه مقررات شهرسازی وبا ارتفاع مقرر در طرح جامع و طرح تفصیلی ساخته شده است می تواند با طرح دعوی علیه مالک ملک مجاور و یا دور‌تر الزام او را به رعایت حق ارتفاع مقرر در مقررات شهرسازی و یا تخریب ساختمان اضافی را از دادگاه درخواست کند. هدف از طرح این دعوی این است که حق ارتفاق ملک او نسبت به املاک مجاور حفظ شود.

‌١٥- مسئولیت کیفری شهرداران
از آنجا که مقررات شهرسازی برای حفظ نظم شهرسازی و پشتیبانی از حقوق مالکانه شهروندان تصویب شده اند از مقررات آمره و مربوط به نظم عمومی هستند. در تایید ویژگی این مقررات، ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصریح کرده است:

«شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده٢ می باشند...».

ماده ٢ این قانون نیز ناظر به سیاست های کلی شهرسازی و طرح های جامع شهری شامل منطقه بندی ، ‌ نحوة استفاده از زمین ، مناطق صنعتی، بازرگانی ، اداری ، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر و تصویب طرح جامع و تفصیلی شهرهاست. تبصره ماده ٧ نیز راه را بر هر گونه تعبیر و تفسیر از سوی شهرداری ها بسته و مقرر داشته است:

- - - به روز رسانی شده - - -

«در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوة اجرای طرح های جامع و تفصیلی شهری موضوع ماده ٥، مراتب در شورای عالی شهرسازی مطرح و نظر شورای عالی قطعی و لازم الاجرا خواهد بود».26
بر پایه این مواد، شورای عالی شهرسازی و معماری قانونگزار مقررات شهرسازی است و شهرداری ها مجری این مقررات هستند و از باب جدایی قانونگزاری از اجرا، شهرداری حق هیچگونه تخلف یا چون و چرا در بارة این مقررات را ندارد. بنابراین هرگونه توافقی میان شهردار و یک متقاضی صدور پروانه ساختمانی بر افزایش ارتفاع ساختمان (فروش تراکم ساختمانی) در برابر دریافت هرگونه وجهی غیر قانونی و بی اعتبار است. از جهت کیفری نیز این توافق و دریافت هرگونه وجهی از سوی شهردار بَزَه ارتشا شمرده می‌شود و مشمول ماده ٣ قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا ‌ مصوب سال ١٣٦٧ است. این ماده مقرر می دارد:
« هریک از مستخدمین و مأمورین دولتی اعم از قضایی و اداری یا شوراها و شهرداری ها یا نهادهای انقلابی و به طور کلی قوای سه گانه و همچنین نیروهای مسلح... برای انجام دادن یا انجام ندادن امری که مربوط به سازمان‌های مزبور می باشد وجه یا مال یا سند پرداخت وجه یا تسلیم مالی را مستقیماً یا غیر مستقیم قبول نماید مرتشی است...».

در واقع هریک از شهرداران که در برابر قبول وجوهی از متقاضیان صدور پروانه ساختمانی از انجام وظایف و تکالیفی که ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از جهت اجرای طرح جامع و طرح تفصیلی، سقف تراکم و ارتفاع مجاز که باید در صدور پروانه رعایت کند تخلف کند مشمول این ماده خواهد بود. پرداخت کنندة هرگونه وجهی برای خرید تراکم ساختمانی و نقض مقررات شهرسازی نیز طبق ماده ٥٩٢ قانون مجازات اسلامی سال ١٣٧٥ به عنوان رشوه دهنده قابل پیگرد کیفری است و این ماده کیفر حبس از ٦ ماه تا ٣ سال ویا ٧٤ ضربه شلاق برای وی مقرر کرده است.27
اجرای قانون باید بی هرگونه تبعیضی باشد . به ویژه مقررات شهرسازی که آمره و مربوط به نظم عمومی هستند و همزمان با ایجاد محدودیت درساخت و سازها برای همه پلاک های ثبتی مشمول طرح جامع و طرح تفصیلی، ‌ حقوق ارتفاقی متقابل در همسان بودن ارتفاع ساختمان ها ‌را برای مالکان این پلاک ها ایجاد می کنند.

ماده ٣ قانون تشدید مجازات ارتشا که می گوید، هریک از مستخدمین و مأمورین دولتی ... یا شهرداری ها برای انجام دادن یا انجام ندادن امری که مربوط به سازمان‌های مزبور می باشد وجه یا مال یا سند پرداخت ... را قبول نماید در حکم مرتشی است به گونه آشکار ممنوعیت دریافت هر گونه وجهی را برای ‌واگذاری تراکم مازاد بر تراکم مجاز در بر می گیرد. در واقع اگر هریک از مالکان حق ساخت وساز تا ارتفاع معینی را داشته باشد شهرداری نمی تواند در صدور پروانه و موافقت با آن وجهی دریافت کند و اگر چنین حقی نداشته باشد شهردار نمی تواند با دریافت وجه تراکم اضافی به او ‌واگذار کند.
بر پایه ماده ٣ قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا ، نفس قبول و پذیرش وجهی از سوی شهرداران در برابر انجام دادن یا انجام ندادن امری که مربوط به وظایف شهرداری می باشد تشکیل دهندة جرم ارتشاست . اینکه شهردار این وجوه را به حساب شهرداری واریز کند هیچ تأثیری در وقوع این بَزَه ندارد. مؤلفّان‌ حقوق جزای اختصاصی فرانسه برای تحقق جرم ارتشا سه رکن زیر را مورد تأکید قرارداده‌اند: