نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران

اینگونه گودبرداری های غیر قانونی و افراطی که در پی فروش تراکم ساختمانی و بالابردن غیر قانونی ارتفاع ساختمان‌‌ها انجام می شود در بسیاری از موارد به ریزش ساختمان های مجاور یا آسیب کلی به آن ها و کشته و مجروح شدن ساکنان آن ها و یاکارگران در روندگود برداری ‌انجامیده ‌که مسئولیت کیفری شهردار و دست‌اندرکاران اینگونه ساخت وسازها را بر می انگیزد. ماده ١٣٢ قانون مدنی هم در مقام ایجاد محدودیت برای مالک یک ملک در تصرف در ملک خود و محدود کردن قاعده تسلیط مذکور در ماده ٣٨ قانون مدنی برآمده و مقرر داشته است:

« کسی نمی تواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضّرر همسایه شود مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد».
هر چند اینگونه گودبرداری‌های ‌غیر قانونی مشمول منع تصرف مستلزم تضرر همسایه مذکور در این ماده هستند ولی ‌مقررات شهرسازی و محدودیت ارتفاع ساختمان ها، فراتر از قاعدة لاضرر که صرفاً مبّین نظریه منع سوء استفاده از حق است ، حقوق ارتفاقی متقابل برای مالکان زمین های مجاور به وجود می‌آورند که از حقوق عینی هستند و مالک هر پلاک ثبتی می تواند با استناد به این حق ارتفاق شهری از گودبرداری غیر قانونی و افراطی در ملک مجاور پیشگیری کند.

٠- محدودیت های شورای عالی شهرسازی و معماری
از سوی دیگر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز در تصویب طرح جامع شهری بر پایه تعریف مقرر در بند ٢ ماده یک قانون وزارت مسکن و شهرسازی مصوب ١٣٥٣ ویا کمیسیون ماده ٥ (اصلاحی سال ١٣٦٥) در تصویب طرح تفصیلی که تعریف آن در بند ٣ ماده یک قانون وزارت مسکن و شهرسازی سال ١٣٥٣ آمده است افزون بر محدودیت هایی که در تعاریف مزبور آمده اند، مکلف به رعایت حقوق مالکانه شهروندان در پلاک های ثبتی در هر شهر و نیز دیگر کاربرها مانند فضاهای سبز ، فرهنگی ، میدان ها، اتوبان ها و غیره هستند . در واقع شهرها موجودات زنده ای هستند که حقوق مالکانه مردم و حقوق عمومی جامعه در تارو پود آن ها مانند رگ ها و موی رگ ها در تن یک انسان زنده ، زمینه ساز جریان خون و ادامه حیات هر فرد انسانی هستند. به دیگر سخن شورای عالی شهرسازی و معماری یا کمیسیون ماده ٥ آن به سان یک پزشگ جراح که یک تن مرده را کالبد شکافی می کند نیست که هر عنصری از تن مرده را هرگونه می خواهد بیرون آورد و یا تخریب کند. این نهادهای حقوق عمومی وظیفه دارند حقوق مالکانه و حقوق مکتسبه شهروندان در ساخت و سازهایی که در چارچوب طرح های جامع و تفصیلی پیشین انجام شده اند و کاربرهای ها و خطوط ارتباطی شهرها و حفظ فضاهای سبز را در هر تصمیم گیری دقیقاً رعایت کنند.14

١- حقوق کشورهای دیگر
ویژگی نظم عمومی مقررات شهرسازی در قوانین و آراء دادگاهها در کشورهای دیگرنیز مورد تأکید قرار گرفته اند. در حقوق ایالات متحد آمریکا آرایی از مراجع قضایی این کشور در سال ١٩٠٩ و ١٩٢٧ صادر شدند که مبانی مربوط به نظم عمومی مقررات مربوط به ارتفاع ساختمان ها و تراکم ساختمانی را مورد تأکید قرار دادند. ‌مقررات منطقه بندی وکاربری زمین ها نیز در این کشور درسال ١٩٢٨ به تصویب رسیدند و در ایالات با دقت به مورد اجرا گذارده شدند . در حقوق انگلیس نیز قانونگزاری های گسترده‌ای در این زمینه انجام شده اند که اجرای آن ها با دقت هر بیشتر از سوی شهرداری ها و دولت تضمین شده است.15
در‌ فرانسه‌، محدودیت‌های‌ مقررات‌ شهرسازی‌ دیر‌زمانی‌ است‌ که ‌اجرا ‌می‌شود. در این‌ کشور دو ‌‌مجموعه ‌قوانین ‌یکی‌ در ‌زمینه ‌شهرسازی‌‌Code de l’urbanisme‌ ‌و دیگری ‌مجموعه ‌مقررات ساخت ‌و ساز ‌و سکنی‌Code de la constructioin et de l’abitation‌ به تصویب رسیدند که دارای مقررات و پیش‌بینی‌های جامعی در این زمینه ها هستند. مؤلفّان برجسته حقوق مدنی فرانسه، مقررات شهرسازی را چنین تعریف کرده اند:
«شهرسازی هنر ساختمان سازی و اداره شهرها از طریق فراهم کردن نیازهای گوناگون اقتصادی، اجتماعی،‌ زیبا ساختن ساخت وسازها و پاره ای از مقررات نظم اجتماعی از جهت بهداشتی و سلامت عمومی است. هنگامی‌که قواعد این هنر وصف حقوقی به خود می گیرند موضوع قانونگزاری شهرسازی قرار می‌گیرند که می‌توانند پیامدهای عمیقی روی مالکیت خصوصی داشته و مالکان باید از این قوانین آمره تبعیت کنند».16

ماده ١-١١٢ و مواد بعدی از مجموعه مقررات شهرسازی در فرانسه مصوب ٣١ دسامبر ١٩٧٥ قاعده‌ای به نام «سقف قانونی تراکم ساختمانی»17 را تصویب کرده‌اند. این مقررات دارای این نتیجه هستند که اگر حق ساخت و ساز وابسته به حق مالکیت بر زمین است ولی ساختمان نباید از تراکم (ارتفاع) معینی که بر پایه میزان مساحت ساختمان و میزان مساحت زمینی که این ساختمان روی آن ساخته می شود یا ساخته شده به دست می آید فراتر رود. قانون، محدودیتی برای این تراکم ایجاد کرده است که سقف قانونی تراکم (p.l.d.) نامیده می شود . سقف حداکثر برای شهرها برابر عدد یک، مگر پاریس که یک و یک دوم است. نتیجه این محدودیت آن است که ساختمان از ارتفاع معینی بالاتر نرود.18

٢- ضمانت اجرای مقررات شهرسازی
مقرراتی که از دوران تاریخی دوران ساسانی و پیش از آن در ایران وجود داشته و درکتاب های گوناگونی چون «احکام السلطانیه» مدّون شده‌اند در پاسخ به نیازهای زندگی شهری و ایجاد نظم در روابط مردم به ویژه اصناف گوناگون ایجاد شده اند . این مقررات در طول تاریخ از سوی مقامی به نام «مُحتسب» درشهرها به مورد اجرا درآمده و با هرگونه تخلّفی از آن ها برخورد می کردند. با پیروزی مشروطیت در ایران نخستین قانون بلدیه در ١٢٨٦ خورشیدی دقیقاً وبی درنگ پس از تصویب متمّم قانون اساسی در ١٥ مهر ١٢٨٦ خورشیدی به پیروی از الگوی کشورهای اروپایی در ایران به تصویب رسید . سپس در سال ١٣٠٩ خورشیدی قانون تازه تر وکامل تری در مورد بلدیه تصویب شد. قانون شهرداری ، انجمن شهر وقصبات در سال ١٣٢٨ و قانون تکامل یافته شهرداری در سال ١٣٣٤ به تصویب رسید که هم اکنون لازم‌الاجراست.

یش از این گفتیم که بند ٢٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری صدور پروانه ساختمانی را در صلاحیت شهرداری‌ها گزارده و ماده ١٠٠ این قانون نیز مالکان پلاک های ثبتی در شهرها و حریم آن ها را ملزم به گرفتن پروانه ساختمانی در هر گونه تصرف مالکانه و ساخت وساز در ملک خود کرده است. به دیگر سخن، تأسیس شهرداری برای حفظ نظم شهرها و تضمین اجرای دقیق مقررات ‌‌ شهرسازی است. ‌ این نهاد مدنی و غیر دولتی پس از تأسیس تا دو دهه گذشته به وظایف خود عمل کرده است. ‌به ویژه پس از تصویب اصل ١٠٠ قانون اساسی و وابسته کردن شهرداری ها به شوراهای شهری که می بایست برگزیدگان مردم باشند باید پیروی شهرداری ها از قوانین کشور و انجام وظایفی که قانون شهرداری و مقررات شهرسازی برعهده این دستگاه گزارده است جدّی تر می شد تا شهرهای کشور ما نماد پیشرفت، آرامش و امنیت شهروندان باشند. این حقیقتی است که کمیته تحقیق و بررسی در ‌زمینه ریشه های خشونت و بزهکاری در فرانسه درسال‌های منتهی به ١٩٨٠ در گزارش خود چنین تأکید کرده است:

«شهر‌به‌جایی اطلاق می شود که درآنجا تمّدن و مقررات بر توحّش و خشونت غلبه داشته باشد».

در همین گزارش در بارة رابطة جمعیت شهری و بزهکاری چنین آمده است:
«از قرن ها پیش دانشمندان دریافته بودند که جامعه شهری بیش از جامعه‌های دیگر، وقوع جرم و خشونت را تسهیل می نماید. در این امر دو علت وجود دارد: یکی آنکه وسایل اغوای نفس در شهر به مراتب بیش از جاهای دیگر است. دیگر آنکه مجرم در شهر بهتر وآسان تر می تواند خود را مخفی نموده و از کنترل اجتماعی و تعقیب رهایی یابد. بنابراین وجود جرم در شهرها امر تازه‌ای نیست لیکن آنچه امروز موجب ناراحتی مردم و مقامات مسئول گردیده ازدیاد بی رویة جرائم در شهرهاست. در قسمت اول این گزارش نشان داده شد که جنایت و خشونت در شهرها گسترش بیشتری دارند . هرچه شهر بزرگتر شود به همان نسبت و حتی بیشتر تعداد جرائم روبه ازدیاد می‌گذارد. به نحوی که می توان گفت ضریب ازدیاد جرائم به مراتب بیش از آهنگ بزرگ شدن شهرهاست . مهم تر آنکه جرائم خشن و وحشتناک بیشتر در شهرهای پر جمعیت و بزرگ واقع می شوند».19

ولی در خلال دو دهه گذشته همه کسانی که به نام شهردار تهران قدرت را در پایتخت کشور به دست گرفته‌ و به ناروا خود را بر دو شهرستان مستقل دیگر ری و شمیران نیز تحمیل کرده اند بی استثنا و با بی پروایی راه خشونت و قانون شکنی را در پیش گرفته اند . این اشخاص به جای دفاع از طرح جامع و طرح تفصیلی و قوانین الزام‌آور شهرسازی که حاصل ‌٨٠ سال تجربة قانونگزاری در کشور و از افتخارات رژیم گذشته و حقوقدانان و مهندسان ایرانی است این مقررات زندگی بخش را دستمایه کسب در‌آمدهای نا‌مشروع در این سه شهرستان کرده اند. این روش‌های ویرانگر که تجاوز به حقوق مالکانه مردم ، حقوق عمومی و تأسیسات زیر بنایی شهری است شیرازة پایتخت کشور و دو شهرستان ری و شمیران را آشفته کرده و پیامدهای خطرناکی چون گسترش بی رویه این شهرها، افزایش چند برابری جمعیت‌، آلودگی شدید هوا، گسترش بیماری ها و مرگ و میرها ، ترافیک های سنگین که اوقات گرانبها و زندگی مردم را همه روزه تلف می‌کند، گسترش خشونت و بزهکاری این ها همه بخشی از پیامدهای مستقیم این قانون شکنی خطرناک از سوی شهرداران تهران در این دو دهه بوده اند.

بخش عمدة وجوهی هم که از این راه غیر قانونی به دست آمده با ‌ریخت وپاش و روش های فساد برانگیز هزینه شده اند و در این میان شهروندان این‌سه شهرستان بازندة اصلی این‌شیوه مدیریت شهرداری‌تهران بوده‌اند‌که متأسفانه به‌دلیل ضعف حاکمیت و مجلس و نبودِ مرجع دادخواهی در کشور به الگویی برای دیگر شهرهای کشور تبدیل شده است. در برابر این روش ها و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و حقوق عمومی و با توجه به مبانی حقوقی مقررات شهرسازی اینک به سازکارهای حقوقی موجود برای برخورد با این قانون شکنی می‌پردازم.

٣ – دعوی ابطال پروانه ساختمانی
همانگونه که دیدیم بند ٢٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری ، صدور پروانه ساختمانی را در صلاحیت شهرداری قرار داده است تا این نهاد غیر دولتی در صدور پروانه، اجرای دقیق وکامل مقررات شهرسازی و حقوق مالکانه همسایگان دور و نزدیک را تضمین کند. ولی هنگامی که شهردار در یک شهرستان با دریافت وجوه غیر قانونی این مقررات را زیر پا می‌گذارد و اجازه ساخت وساز افزون بر میزان و ارتفاع مقرر در طرح جامع و طرح تفصیلی را به صاحبان املاک می دهد اعتبار این سند اداری و پروانه ساختمانی مخدوش می گردد وبه ابزاری برای تجاوز به حقوق مالکانه و حقوق ارتفاقی همسایگان تبدیل می شود. ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری در راستای اصل ١٧٣ قانون اساسی ، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی ، وزارت خانه ها و شهرداری ها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرارداده است.