نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران

با آنکه قوانین و مقررات روشنی که در طرح های جامع تهران و شمیران وجود داشته و شهرداری تهران بر پایه ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف به اجرای آن ها بوده است ولی ایستادگی در برابر این مقررات حساس و تبدیل آن ها به منبعی برای کسب در آمدهای نا مشروع از سال ١٣٦٩ از سوی شهردار وقت تهران و با پشتیبانی رئیس جمهور وقت و معاون اول وی آغاز شد و رؤسای جمهور بعدی نیز تاکنون همچنان از این روش‌ها و قانون‌شکنی‌ها ‌پشتیبانی‌کرده‌اند. اعتراضات گستردة مردم در دادگاهها، دیوان عدالت اداری و رسانه‌ها به دلیل نیرومندی گروهی که در درون حاکمیت کشور به دنبال این قانون شکنی ها هستند و نبودِ مرجع دادخواهی به معنی حقیقی و مؤّثر آن، بی نتیجه مانده واین پدیدة شوم به منبع تأمین مالی اصلی درآمدهای نامشروع شهرداری تهران تبدیل گردیده است. شهرداری های شهرهای دیگر کشور هم آن را الگو قرارداده و تجاوز به حقوق مالکانه مردم و حقوق عمومی و تأسیسات زیر بنایی در شهرها به گونه بی سابقه ای در ایران‌ گسترش یافته است.8
از سوی دیگر کمیسیون ماده ١٠٠ نیز سال هاست برخورد مؤثری با تخلفاتی که سودجویان از ساخت وسازهای بدون پروانه ویا با تخلّف از چارچوب پروانه ساختمانی انجام می دهند نمی کند. از آنجا که شهرداران ، مقررات شهرسازی را به منبعی برای به دست آوردن درآمدههای نا مشروع تبدیل کرده اند کمیسیون ماده ١٠٠ نیز به جای صدور حکم تخریب در مورد تخلفات ساختمانی به گرفتن جریمه بسنده می‌کند وهمین امر به تخلفات ساختمانی از جهت دیگری دامن می زند.9

٦- ماهیت حقوقی پروانه ساختمانی
بند ٢٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری مصوب سال ١٣٣٤ صدور پروانه ساختمانی را از جمله وظایف شهرداری شمرده است. پروانه ساختمانی یک مجّوز نوشته است که حق احداث ساختمان و ویژگی های آن را در چارچوب طرح جامع و طرح تفصیلی‌ مشخص می کند. ماده ١٠٠ قانون شهرداری (اصلاحیه سال ١٣٤٥) نیز تصریح کرده است:

«مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده یا حریم شهر باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعّم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور باشد جلوگیری نماید».

همچنین درسال ١٣٧٥ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به تصویب رسید. ماده ٣٥ این قانون مسئولیت نظارت عالیه بر اجرای ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملّی ساختمان در طراحی و اجرای تمامی ساختمان ها و طرح های شهرسازی و عمرانی شهری را که اجرای ضوابط و مقررات مزبور در مورد آن ها الزامی است برعهده وزارت مسکن و شهرسازی گذارد. با توجه به این قوانین و مقررات می توان گفت که پروانه ساختمانی که از سوی شهرداری صادر می شود یک سند اداری است که بر پایه آن شهرداری اجرای دقیق مقررات طرح جامع و طرح تفصیلی و مقررات ملی ساختمان را در هر ساخت و سازی کنترل و تضمین می‌کند. مؤلفّان حقوق اداری فرانسه براین نکته تأکید کرده اند که پروانه ساختمانی ، ضمانت اجرای قواعد شهرسازی و نیز قواعد مندرج در آئین نامه های شهرسازی و طرح های شهرسازی است.10

‌ از هنگام تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، شهرداری ها در صدور پروانه ساختمانی این مقررات را با دقت به مورد اجرا گذاردند. شهروندان نیز در تهران و دیگر شهرها ‌به دلیل پشتیبانی حاکمیت از این قوانین و مقررات ، از این مقررات پیروی کامل می کردند و رعایت مقررات شهرسازی به یک فرهنگ عمومی و اخلاقی درآمدند. موارد بسیار معدود و استثنایی هم که افرادی از سرسودجویی دست به تخلفات محدودی می زدند با شهرداری و کمیسیون ماده ١٠٠ روبرو می شدند که در نهایت و غالباً به تخریب ساختمان غیر مجاز می انجامید.

٧- طبیعت مقررات شهرسازی
همانگونه که گفتیم ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ، شهرداری ها را مکلف به اجرای مصوبات این شورا در زمینه مقررات شهرسازی و طرح های جامع و تفصیلی شهرها کرده است. به دیگر سخن شورای عالی شهرسازی و معماری در وضع و تصویب این مقررات در حدّ و اندازه قانونگزار است و البته این شورا ‌باید حقوق مالکانه شهروندان را در قانونگزاری خود رعایت کند. شهرداری‌ها نیز مجری این مقررات هستند و حق چون و چرا در بارة این مقررات ویا دست اندازی و تجاوز به آن ها را ندارند . در واقع ماهیت آمره بودن و ارتباط به نظم عمومی این مقررات آشکار تر از آن است که نیازمند دلیل وبرهان باشد. همسانی ارتفاع ساختمان ها، رعایت خطوط عقب نشینی در کوچه و خیابان ها، رعایت کامل کاربری های مقرر در طرح تفصیلی شهرها مانند فضای سبز، فرهنگی ، ورزشی که در جای خود موجبات محدود ساختن حقوق مالکانه مردم را فراهم می کنند در جهت یک سلسله هدف های سودمند انسانی ، اخلاقی، بهداشت و تندرستی مردم، امنیت عمومی کشور و زیبا ساختن شهرها قراردارند و حاکمیت در کشورما باید از این هدف های ارزشمند دفاع کند. در کشورهای پیشرفته و متمدن شاهد رعایت دقیق و کامل این مقررات هستیم و از همین رو توانسته‌اند با مدیریت نیرومند و ‌به دست آوردن در آمدهای قانونی و با صرفه جویی و بدون تحمیل هزینه‌های بی جا به شهروندان و یا به دست آوردن درآمدهای غیر قانونی، شهرهای خود را چنان اداره کنند که آرامش و آسایش عمومی را برای ساکنان شهرها ‌به ارمغان آورند و زیبایی و شکوه شهرها را حفظ وبه ابزاری برای جلب جهانگردان و کسب درآمد برای شهروندان خود تبدیل کنند. طرح جامع دوم در تاریخ های ٢٠/٨ و ١٩/١٢/١٣٧٠ با بررسی های کامل به تصویب شورای عالی شهرسازی رسید و سقف نهایی جمعیت در محدودة تهران‌، ری و شمیران را ٧ میلیون و ٦٥٠ هزار نفر تعیین کرد.

این طرح جامع، میانگین تراکم ساختمانی را برای نمونه در منطقه یک (شمیران) به میزان ٨٠ درصد مساحت هر قطعه زمین کاهش داد و حداکثر سطح اشغال را ٦٠ درصد مساحت زمین معین کرد. بند ١-٥ ، رعایت این میانگین را در تعیین تراکم های ساختمانی طرح تفصیلی ضروری دانست. بند ٢-٥ نیز مقرر کرد طرح تفصیلی باید ظرف مدت ٦ ماه به تصویب کمیسیون ماده ٥ برسد. بند ٥-٥ ، ‌نیز رعایت در صدهای تراکم ساختمانی مذکور در طرح جامع در همه مناطق را تا زمان تصویب طرح تفصیلی الزامی دانست. ‌ به رغم اینکه کمیسیون ماده ٥ (موضوع قانون اصلاح تبصره ٥ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی مصوب سال ١٣٦٥) تکلیف داشت ظرف مهلت مقرر ، طرح تفصیلی تهران ، ری و شمیران را در چارچوب این طرح جامع تدوین و تصویب کند تا کنون به وظیفة خود عمل نکرده است. دلیل این تخلّف آن بوده است که شهردارانی که پی در پی قدرت را در تهران به دست گرفته اند به دنبال تراکم فروشی وبه دست آوردن درآمدهای نامشروع بوده اند و تصویب طرح تفصیلی در چارچوب این طرح جامع، مانع از دستیابی آنان به این هدف بوده است.11

- حقوق ارتفاقی متقابل
در حالی که مقررات شهرسازی ‌حقوق مالکانه ساکنان شهرها را محدود می کنند ‌همزمان یک سلسله حقوق ارتفاقی متقابل برای مالکان پلاک های ثبتی برقرار می‌سازند. می دانیم که حق ارتفاق یکی از گونه های حق عینی است . ماده ٢٩ قانون مدنی ، شاخه های ‌ حق عینی را چنین آورده است:
« ممکن است اشخاص نسبت به اموال علاقه های ذیل را دارا باشند:
١‌ - حق مالکیت ( اعم از عین یا منفعت )
٢- حق انتفاع
٣- حق ارتفاق به ملک غیر
مفاهیم حق مالکیت وحق انتفاع در جای خود روشن و از بحث ما بیرون هستند ولی حق ارتفاق و گونه‌های آن در گذر زمان دچار دگرگونی شده اند. ‌و ما در اینجا با تفصیل بیشتری از آنچه در جلد یکم قانون مدنی مصوب سال ١٣٠٧ آمده است به آن می پردازیم
الف – تعریف
ماده ٩٣ قانون مدنی ، حق ارتفاق را چنین تعریف کرده است:
« ارتفاق حقی است برای شخص در ملک دیگری »
این تعریف نشان می دهد که مالک یک ملک می تواند در ملک دیگری دارای حقی باشد. در حالی که ملکِ پذیرای حق ارتفاق در مالکیت شخص دیگری است ولی پذیرای حق ارتفاق برای ملک مجاور می باشد و از تمامیت مالکیت آن کاسته می شود. حق ارتفاق ، یک حق عینی است و هرکس مالک ملک باشد از آن برخوردار است. در حالی که پاره ای از حقوق عینی با در نظر گرفتن شخص دارندة آن در ملک دیگری برقرار می شوند مانند حق انتفاع سُکنی که برای شخص معینی در ملک دیگری برای مدت معین‌یا دوران زندگی ذینفع ثابت می گردد. حق ارتفاق، خواه عینی یا شخصی ، به گونه مستقیم ملک دیگری را مقّید می سازد و نه اینکه تعهد و تکلیفی را به شخص معینی تحمیل کند.12

ب – سبب حق ارتفاق
ماده ٩٤ قانون مدنی پیدایش حق ارتفاق را به ارادة اشخاص و صاحبان املاک وابسته کرده و آن را تابع عقد و تراضی طرفین قرارداده است . همین گونه حق ارتفاق در ماده ٦٨٦ قانون مدنی فرانسه پیش بینی شده است. ولی ماده ٦٨٧ قانون مدنی فرانسه گونة دیگری از حق ارتفاق را پیش بینی کرده که ‌بر پایه قانون استوار شده ‌و مصداق آن را «حق ارتفاق شهری13 » نامیده است.

پ – حق ارتفاق آشکار و ناآشکار
حق ارتفاق برای یک ملک در ملک دیگر در بیشتر موارد آشکار است. مانند حق رفت وآمد و یا حق داشتن نهری برای جریان آب که مسیر روشنی دارند. یا حق روزن که امکان دید از یک پنجره به ملک دیگری را فراهم می سازد. ولی ماده ٦٨٩ قانون مدنی فرانسه حق ارتفاق ناآشکار را چنین تعریف کرده است:
« حق ارتفاق ناآشکار ، حق ارتفاقی است که دارای علامت خارجی و ظاهری نیست برای مثال مانند ممنوعیت ساخت روی یک زمین یا الزام مالک یک زمین براینکه از ارتفاع معینی بیشتر نسازد».

ر پایه این مواد، مقررات شهرسازی که محدودیت هایی در ساخت و ساز در املاک مردم و خطوط عقب نشینی در کوچه ها و خیابان ها به وجود می‌‌آورند در جای خود زمینه ساز ایجاد حقوق ارتفاقی متقابل برای صاحبان املاک نسبت به یکدیگر از جهت دید و منظره ، برخورداری از تابش نور آفتاب ، جریان هوا ، همسانی ارتفاع ساختمان ها، برخورداری از دریافت امواج فرستنده ها، پرهیز از خطر سقوط اجسام از ساختمان مرتفع غیر مجاز روی ساختمان‌های مجاور ، جلوگیری از افزایش آلودگی هوای ناشی از دستگاههای و سرماساز و موارد گوناگون دیگری هستند و اینگونه حق ارتفاق نه به ارادة اشخاص و مالکین بلکه بر پایه قانون ایجاد می شوند. به دیگر سخن اگر مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در قالب طرح‌های جامع و طرح های تفصیلی شهرها محدودیت هایی از جهت ارتفاع طبقات ساختمان‌ها، میزان پیش آمدگی ساختمان نسبت به طول پلاک ثبتی و خطوط عقب نشینی در کوچه ها و خیابان ها را به صاحبان املاک تحمیل می کنند و شهرداری مکلف است در صدور هر پروانه ساختمانی ‌ این محدودیت ها را تصریح و تبعیت مالکان پلاک‌های ثبتی را در مورد آن ها کنترل و تضمین کند، طبعاً این محدودیت‌ها برای‌ همه املاک و صاحبان آن ها حقوق ارتفاق متقابلی را به وجود می آورند که هیچ یک از آنان نمی تواند از آن تجاوز کند.

از آنجا که ‌مقررات شهرسازی در جهت منافع عمومی نیز هستند بنابراین تراضی مالکان املاک مجاور با یکدیگر و حتی در یک بخش شهری بر افزایش ارتفاع ساختمان ها به دستاویز بهره مند شدن از حقوق مالکانه خود غیر قانونی است و شهرداری نمی‌تواند به اینگونه قراردادها که برخلاف نظم عمومی هستند بر پایه ماده ٦ قانون آئین دادرسی مدنی و ماده ٧ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اعتبار بخشد.‌

٩-گود برداری غیر قانونی
الزام مالکان پلاک های ثبتی به تبعیت از مقررات طرح جامع و طرح تفصیلی که هم سطح بودن ارتفاع ساختمان ها را در پی دارد و ایجاد حقوق ارتفاقی متقابل برای مالکان زمین ها می کند این نتیجه را نیز در بر دارد که هیچ یک از مالکان نمی تواند برای ساخت وساز در ملک خود گودبرداری غیر قانونی کند. به دیگر سخن همانگونه که صدر ماده ٣٨ قانون مدنی که مالکیت زمین را مستلزم فضای محاذی آن تا هر کجا که بالا رود دانسته بود ، تحت تأثیر مقررات شهرسازی و حق ارتفاق متقابل مالکان پلاک های ثبتی از جهت محدودیت ارتفاع ساختمان ها قرار گرفت، ذیل این ماده که به مالک زمین اذن هرگونه تصرفی نسبت به زیر زمین داده است مشمول همین محدودیت ها قرار ‌گرفته است. از آنجا که ساختمان ها باید همسان بوده و از محدودیت ارتفاع تبعیت کنند، هر گونه گودبرداری در زیر زمین هم باید با پلاک های مجاور همسان باشد تا خطر ریزش ساختمان مجاور به دلیل رانش خاک را که باعث خطرات جانی و مالی برای همسایگان است به وجود نیاورد. بنابراین هر گونه گودبرداری افراطی و بیش از متعارف در کنار ساختمان هایی که با ارتفاع کم و در چارچوب طرح تفصیلی در شهرها ساخته شده اند تجاوز به حقوق ارتفاقی متقابل صاحبان املاک و تخلف از مقررات شهرسازی است.