نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران

نقض مداوم حقوق شهروندی در نظام شهرسازی ایران بر پایه مقررات سُنّتی حقوق مدنی ، مالکیت یک حق کامل و مطلق بوده است. مالک می توانسته در ملک خود در فضای بالا و زیر زمین هر تصرفی را بنماید. با این حال در تاریخ حقوق ایران هیچ مالکی نمی توانسته است ساختمان خود را مُشرف به خانه همسایگان بسازد.

دکتر سید محمود کاشانی : بر پایه مقررات سُنّتی حقوق مدنی ، مالکیت یک حق کامل و مطلق بوده است. مالک می توانسته در ملک خود در فضای بالا و زیر زمین هر تصرفی را بنماید. با این حال در تاریخ حقوق ایران هیچ مالکی نمی توانسته است ساختمان خود را مُشرف به خانه همسایگان بسازد. با افزایش جمعیت ‌وگسترش شهرها، وضع مقررات برای شهرسازی در اروپا و امریکا و سپس ایران آغاز شد. این مقررات محدودیت هایی برای مالکان از جهت ارتفاع ساختمان ها و خطوط عقب نشینی در کوچه ها و خیابان ها به وجود آورده اند. شهرداری هم باید هنگام صدور پروانه این محدودیت‌ها را ‌به مورد اجرا گذارد. این محدودیت ها همزمان حقوق ارتفاقی متقابل برای مالکان به وجود می‌آورند تا از تابش نور آفتاب ، دید و منظره ، امنیت فضای زندگی و مانند آن ها همگی به گونه برابر برخوردار شوند. تخلف از مقررات شهرسازی و فروش تراکم از سوی شهردار در برابر دریافت وجوه غیر قانونی مصداق جرم ارتشاست . هریک از مالکان می تواند ابطال چنین پروانه هایی را از دیوان عدالت اداری درخواست کند. شهردار نیز به عنوان بزه ارتشا قابل تعقیب کیفری است و زیان‌های مادی و معنوی را که در پی تخلف از مقررات شهرسازی به مالکین مجاور وارد می سازد باید جبران کند.

دیباچه
ضوابط معماری سنتی در ایران به دوران ساسانی و پیش از آن باز می گردد. این ضوابط‌ در ساختمان‌های شهری ‌در طول تاریخ ایران به مورد اجرا گذارده شده اند. پس از مشروطیت و تأسیس مجلس قانونگزاری در ایران با گسترش تدریجی و افزایش جمعیت شهرها ، قانونگزاری در زمینه مقررات شهرسازی با پیروی از تجربه کشورهای پیشرفته آغاز شد و مقررات استوار و سنجیده ای پیش از انقلاب در ایران وضع گردید‌. قوانین شهرسازی با حفظ حقوق مالکانه مردم یک سلسله هدف‌های عالی چون برقراری نظم ، کنترل و مهار جمعیت در شهرها، زمینه سازی برای یک زندگی انسانی برای شهروندان و زیبا سازی شهرها را دنبال می کنند از همین رو در همه کشورها با دقت به مورد اجرا در می آیند. در ایران نیز این مقررات سودمند از هنگام تصویب با دقت کامل به اجرا در آمده اند . تا بیش از یک دهه پس از انقلاب، حاکمیت در ایران، پشتوانة استواری برای اجرای این مقررات بود ولی به دلایلی‌ که جای بحث از آن در این نوشته نیست این پشتیبانی متزلزل گردید و با یک سلسله قانون شکنی ها ، نظم استوار شهرسازی در ایران فروریخت . پیامدهای فروپاشی مقررات شهرسازی در کشورما بسیار سنگین و ناگوار بوده اند. ‌از آنجا که مقررات شهرسازی در ایران نوپا هستند باید ماهیت حقوقی آن ها مورد تحلیل قرار گیرند تا حقوقدانان و دادگاهها بتوانند به پشتیبانی از حقوق مالکانه مردم و نظم شهری بپردازند. در این نوشته کوشش شده است با روشن کردن مبانی حقوقی مقررات شهرسازی و حقوق مالکانه مردم در پرتو این مقررات وبا بهره گرفتن از منابع حقوقی کشورهای دیگر به تشریح این موضوع بپردازیم.

١- مالکیت، حق کامل و مطلق
حق مالکیت از دوران حقوق رُم وساسانی یک حق کامل و مطلق شمرده شده وبه مالک حق همه گونه تصرف در موضوع مالکیت خود را داده است. کامل بودن به معنی حق به کار بردن مال ، به دست آوردن درآمد و حق دخل و تصرف در مال مانند فروش ، هبه و مانند آن هاست. از سوی دیگر مالکیت یک حق مطلق شمرده است.1 با این حال در اندیشه نویسندگان اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه (سال ١٧٨٩) و نویسندگان قانون مدنی این کشور (١٨٠٤) در حالی که مالکیت را یک حق غیر قابل تجاوز و مقدس شمرده اند، ایجاد محدودیت هایی را برآن پذیرفته اند. با این عبارت : « مگر آنچه را که برخورداری دیگر اعضای جامعه را از حقوق خود تضمین کند» و برای آنکه بر حق مالکیت، محدودیت های ناروا تحمیل نشود، ماده ٤ اعلامیه حقوق بشر و شهروند تأکید کرده است «چنین محدودیت هایی تنها از سوی قانون تعیین خواهند شد». بر همین پایه، ماده ٥٤٤ قانون مدنی فرانسه در حالی که مالکیت را به عنوان یک حق مطلق شناخته تصریح کرده است« بشرط اینکه ]مالکیت[، مورد بهره برداری در موارد ممنوع از سوی قانون و مقررات قرار نگیرد».

٣- سوء استفاده از حق مالکیت
‌‌ زندگی اجتماعی و روابط همسایگی به دلیل تمرکز مردم در شهرها و مراکز صنعتی‌، مردم را محکوم به زندگی در محل های مسکونی کوچک کرده و قانونگزار و دادگاهها را ناگزیر کرده است محدودیت‌هایی را بر ویژگی مطلق بودن حق مالکیت وارد کنند. ماده ١٣٢ قانون مدنی نیز در مقام جلوگیری از سوء استفاده از حق مالکیت تصریح کرده است:
«کسی نمی تواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضّرر همسایه شود مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد».
رویّه قضایی فرانسه نیز بر همین پایه اظهار نظر کرده است حق مالکیت مانند هر حق دیگری می تواند در معرض سوء استفاده قرار گیرد و مسئولیت دارندة آن را برانگیزد. معیار سوء استفاده از حق، خطاست. هر خطایی در بکار بردن یک حق ، تشکیل دهندة سوء استفاده است. این خطا گاه عمدی است وبه معنی نداشتن نفع معقول‌ (مانند کشیدن یک دیوار بلند که دید همسایه را به دریا و جنگل مسدود کند) ویا رعایت نکردن مقررات ‌ است.4

٤- مقررات شهرسازی
هر چند ساخت و ساز در هر ملکی از حقوق مالک آن است ولی از زمان ها دور گذشته ایجاد محدودیت در ارتفاع ساختمان ها مورد توجه قرار گرفته و در سوابق تاریخی و فقهی به این محدودیت تصریح شده است. در کتاب «احکام السلطانیه»، ابوالحسن ماوردی ، درگذشته به سال ٤٥٨ هجری، به «منع اشراف بر خانه های مردم‌» در احداث بنا تأکید کرده است که بازتاب مقررات نظم عمومی در آن سده ها و در واقع حقوق دورة ساسانی است.5 این قاعده در طول تاریخ رعایت شده و آثار به جای مانده در خانه سازی در شهرهای تاریخی ایران مانند کاشان و یزد نشان دهندة هم سطح بودن سقف خانه ها و نبودِ اشراف بر خانه‌های دیگران است.

پس از مشروطیت در ایران به تدریج قانونگزاری در این زمینه آغاز شد. نخستین قانون شهرسازی در سال ١٣٣٤ خورشیدی در کمیسیون مشترک مجلسین شورا و سنا به تصویب رسید. سپس قانون تأسیس وزارت آبادانی و مسکن ‌در ٢٦/١٢/١٣٤٢ به تصویب رسید که در آن سخن از تهیه و اجرای طرح های شهرسازی به میان آمد. سرانجام قانون جامع و کاملی زیر نام «قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران » در سال ١٣٥١ به تصویب رسید که تصمیم گیری در زمینه مقررات شهرسازی را از محدودة وظایف و اختیارات یک وزارت خانه بیرون آورد و در صلاحیت شورایی از وزیران هشت وزارتخانه قرار داد. تأسیس این شورا با این هدف بود که هر یک از وزیران مسائل شهرسازی در شهر ها را از جهت وظایف خاص خود زیر نظر بگیرند. مانند وزیر آبادانی و مسکن از جهت نیازهای مسکن و اجاره نشینی ، وزیر دفاع که امنیت و مسائل دفاعی شهرها، وزیر نیرو مسائل برق و آب مورد نیاز شهرها، وزیرکشور از جهت مسائل سیاسی و روابط میان شهرها، وزیر کشاورزی و منابع طبیعی از جهت مهار گسترش شهرها و حفظ زمین های کشاورزی و منابع طبیعی را در این شورا برعهده دارند. در اصلاحیه مصوب ٢٦/٣/١٣٤٥، وزیر اطلاعات و جهانگردی و رئیس سازمان حفاظت محیط زیست به عضویت این شورا درآمدند و درسال های پس از انقلاب وزیر راه و ترابری ‌به عضویت این شورا ویک نماینده مجلس به عنوان ناظر به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران افزوده شدند. هدف های ارزشمند و انسانی و اجتماعی این قانون در ماده یک آن چنین آمده است:

«برای هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم همچنین به منظور اعتلای هنر معماری ایران و رعایت سبک‌های مختلف معماری سنتّی و ملّی و ارائه ضوابط و جنبه های اصیل آن با در نظر گرفتن روش های نوین علمی و فنی و در نتیجه یافتن شیوه‌های اصولی و مناسب ساختمانی در مناطق مختلف کشور با توجه به شرایط اقلیمی و طرز زندگی و مقتضیات محلی ، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تأسیس می شود».
این قانون سازکارهایی در زمینه ساخت وساز، ‌ حفاظت از فضای سبز شهرها و گسترش آن، فضاهای فرهنگی ، ورزشی و تفریحی و مانند آن ها و میزان تراکم و ارتفاع ساختمان ها و خطوط عقب نشینی در کوچه ها و خیابان ها و کاربری زمین ها برقرار کرده است. تدوین طرح جامع برای شهرها و سپس طرح‌های تفصیلی از مصوبات شورای عالی شهر سازی و معماری است. با تدوین طرح جامع برای تهران و دیگر شهرها و تدوین طرح تفصیلی برای تهران و دیگر شهرها، ساخت وسازها زیر کنترل قرار گرفتند. به ویژه ماده ٧ این قانون تصریح کرده است :

« شهرداری‌ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده ٢ هستند».

‌در تاریخ ١٦/٤/١٣٥٣ قانون وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن به تصویب دومجلس رسید و در آن تعریف های جامعی از طرح جامع6، طرح تفصیلی و طرح هادی پیش بینی گردید. با اینکه وزارت مسکن از وزارت خانه های مهم و حساس در همه کشورهاست ولی در ماده ٥٣ برنامه پنجساله پنجم به دولت اجازه داده شد که یک یا چند وزارت خانه را درهم ادغام کند.7 دولت نیز قرعه را به نام وزارت مسکن و شهرسازی زد! و درسال ١٣٩٠ با ادغام این وزارت خانه در وزارت راه و ترابری وزارت خانه نوظهوری به نام «راه و شهرسازی» تأسیس کرد و عنوان مهم مسکن از نام این وزارت خانه برداشته شد که یک اقدام نسنجیده و واپس گرایانه است. وزارت مسکن برپایه قانون تأسیس آن در سال ١٣٥٣ یک وزارت خانه سیاست گزاری برای امر مسکن است ولی در خلال دو دهه گذشته ، امر سیاست گزاری را رها و خود را گرفتار ساخت وسازکرده است که مصداق نگران کنندة آن ساخت وسازهای بی رویه ای است که بدون رعایت مقررات شهرسازی به نام «مسکن مهر» انجام می دهد.

٥- تصویب طرح های جامع و تفصیلی
‌ نخستین طرح جامع و طرح تفصیلی تهران در تاریخ‌های ‌ ‌ ١٧/٩/١٣٤٧ و ١٢/٩/١٣٤٨ و ١٤/٩/١٣٤٩ و پیش از تصویب قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تدوین و تصویب شد. طرح جامع دوم تهران و شمیران در تاریخ ١٢/١٢/١٣٧١ هنگامی که شادروان سراج الدین کازرونی تصدی وزارت مسکن و شهرسازی را برعهده داشت در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به تصویب رسید و محدودیت های موجود در نخستین طرح جامع و تفصیلی تهران و شمیران را حفظ کرد و در مواردی این محدودیت ها را افزایش داد. به دیگر سخن با در نظر گرفتن سقف جمعیت پایتخت کشور و شهرستان‌های مجاور آن و لزوم جلوگیری از افزایش بی رویّه جمعیت در این گسترة جغرافیایی، سقف قانونی تراکم ساختمانی را کاهش داد که این طرح جامع همچنان معتبراست .‌ طرح تفصیلی تهران هم همزمان با تدوین طرح جامع اول به تصویب رسید و به مورد اجرا گذارده شد که همچنان با در نظر گرفتن محدودیت های افزوده شد در طرح جامع دوم برای ساخت وسازها معتبر است.

شهرداری ها که از هنگام تأسیس نقش مؤثری در اجرای مقررات شهرسازی داشتند پس از تصویب قانون سال ١٣٥١و١٣٥٣ و تدوین و تصویب طرح های جامع و تفصیلی با دقّت این مقررات را ‌ به اجرا درآوردند. مردم نیز از این مقررات پیروی می‌کردند و فرهنگ اجرای ‌مقررات ساختمانی در کشور نهادینه شد. ‌ اندک افرادی هم که قصد تخلّف از این مقررات و پروانه ساختمانی را داشتند با برخورد جدّی شهرداری ‌روبرو می شدند و با تعطیل عملیات ساختمانی ، پروندة آنان برای تخریب به کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری ارجاع می‌شد.