تحلیل تملک دولتی و قیمت عادله آن
تحلیل تملک دولتی و قیمت عادله آن
- بحث:
مراتب زیر همگی نشان دهنده، حرکت قانون گذار در نیل به قاعده تسلیط، قاعده لاضرر و حفظ عملی حقوق مالکین و صاحبان ذی حق است.
الف- در خصوص طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداری ها که ضرورت ارایه این طرح ناشی از مشکلات بوجود آمده از املاک واقع در پروژه اتوبان نواب و مترو شهر تهران و توسعه معابر در شهر تبریز و اعلام طرح با دغدغه کمتر از طرف بعضی شهرداری ها [نگارنده: طرح ارایه شده توسط دستگاه اجرایی کوچک و با تخصص کم مثلاً شهرداری یک شهر کوچک برای تملک اراضی و یا تغییر کاربری و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن یعنی شهردار مربوطه در مقایسه با طرح ارایه شده توسط دستگاه اجرایی بزرگ و با تخصص بالا مثلاً وزارتخانه ای و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن یعنی وزیر مربوطه] بوده است که کمیسیون امور قضایی و حقوقی مجلس علت اصلی ارایه طرح را جلوگیری از تضییع حقوق افراد اعلام نموده است که در نهایت این قانون، مختص املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها به تصویب رسیده و شامل املاک مورد نیاز دولت نمی باشد.
آن چه در مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در تصویب طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداری که در زمان حاکمیت قانون زمین شهری که املاک شهری به قیمت منطقه ای که به مراتب کمتر از قیمت روز بازار است، توسط شهرداری ها تملک می شد، مطرح شده است و برداشت بعضی از نمایندگان محترم این بوده که قیمت روز بیشتر از قیمت عادله می باشد و قیمت عادله [نگارنده: به دلیل فقدان تعریف و تحلیلی جامع از قیمت عادله] ممکن است؛ قیمت منطقه باشد. به ویژه تفاوت زیاد قیمت منطقه ای برای ما، به ازای تملک دستگاه اجرایی با قیمت فروش املاک به قیمت روز توسط دستگاه اجرایی، امکان اعلام طرح بدون دغدغه برای املاک مردم را فراهم نماید. مثلاً اعلام طرح توسط دستگاه اجرایی برای ساختمان اداری در زمین مرغوبی که امکان اجرای آن در زمین دیگری وجود دارد. کمیسیون امور دفاعی مجلس شورای اسلامی تعریف قیمت روز را جهت جلوگیری از تفسیر سلیقه ای، این چنین پیشنهاد نموده بود که « قیمت روز قیمتی است که با دریافت آن مالک بتواند ملک مشابهی در منطقه همان ملک ابتیاع کند…» هر چند که این توصیف رای نیاورد، ولی این تعریف از نظر اقتصادی با تعریف قیمت روز ( قیمت تعادلی روز بازار) هم خوانی ندارد. هم چنین در مذاکرات قیمت عادله را قیمتی که با آن بتوان واحد مشابه ای خرید، دانسته شده است و برداشت بعضی از نمایندگان محترم این بوده که قیمت روز، بیشتر از قیمت عادله می باشد و قیمت منطقه ای ممکن است، قیمت عادله باشد. برخی قیمت عادله را همان قیمت عادله روز دانسته اند و در مورد زمان تقویم که در واقع تعیین کننده روز یا غیر آن است، بحثی نشده است.
ب- قانون الحاق یک تبصره بهماده یک لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب۲/۲/۱۳۸۸ ماده واحده ـ تبصره «در مواردی که اسناد یا اقدامات دستگاههای اجرایی مبنی بر مالکیت قانونی (اعم از این که به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار شده یا نشده باشد) به موجب احکام لازمالاجرای قضایی ابطال گردیده یا میگردد، دستگاه مربوطه موظف است، املاک یادشده را به مالک آن مسترد نماید. لکن چنانچه در اثر ایجاد مستحدثات یا قرارگرفتن اراضی مذکور در طرحهای مصوب، استرداد آن به تشخیص مرجع صادرکننده حکم متعذر باشد؛ دستگاه اجرائی ذیربط میتواند با تأمین اعتبار لازم نسبت به تملک این قبیل املاک مطابق این قانون اقدام نماید. در صورتی که حکم دادگاه مبنی بر خلع ید یا قلعوقمع صادر شده باشد؛ دادگاه مزبور با درخواست دستگاه اجرایی، دستور توقف اجرای حکم مزبور را صادر و دستگاه اجرایی ذیربط موظف است ظرف مدت شش ماه از تاریخ صدور دستور موقت نسبت به پرداخت یا تودیع قیمت روز املاک یادشده، اقدام نماید.» این تبصره الحاقی در واقع، تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت و نهادها مصوب ۱۵/۱۲/۱۳۷۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام که در مورد عوض اراضی موات تملک شده که از قیمت عادله یا قیمت روز بازار بسیار دور بود (یعنی در مورد اراضی مواتی که به مردم واگذار شده اند، حدود یک پانصدم تا یک هزارم و در مورد اراضی مواتی که به مردم واگذار نشده اند، حدود یک بیستم تا یک پنجاهم) است.
ج- اظهار نظر شورای محترم نگهبان به شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۸/۷/۱۳۸۶:
عطف به نامه شماره ۱۷۸۸۶۶/۱۰/د مورخ ۲۱/۱۱/۱۳۸۵مجلس شورای اسلامی «مبنی بر درخواست اظهار نظر درباره بند (۹) ماده (۵۰) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱، موضوع در جلسه مورخ ۴/۷/۱۳۸۶ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام میگردد: اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذیحق شرعی میباشد نیز میگردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذیحق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع میباشد.
البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد میشود، لازم است مورد توجه قرار گیرد. همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعتاً مشمول ضمان ید میباشد. مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد ـ خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان میگردد.»
با اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۴، پرونده در جلسه ۲۳/۱/۱۳۸۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان بررسی و پس از بحث و تبادل نظر با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینمایند:
رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری «نظر به اینکه به موجب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸، دولت، وزارتخانهها و مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی اعم از اینکه شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام باشد یا نباشد و شهرداریها مکلف به پرداخت بهای عرصه و اعیان مورد تملک گردیدهاند و به موجب نظریه شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۸/۷/۱۳۸۶ شورای محترم نگهبان، بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ خلاف موازین شرع اعلام شده است، لذا آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای۶۰ مورخ ۱۷/۴/۱۳۷۴ و ۱۷۳ مورخ ۲۱/۵/۱۳۸۰، که بر خلاف شرایط فوقالذکر انشاء گردیدهاند، مغایر موازین شرعی تشخیص و به تجویز ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۴ نقض میگردند.»
د- اظهار نظر شورای محترم نگهبان به شماره ۲۴۱۲۵/۳۰/۸۶ مورخ ۱۵/۹/۱۳۸۶ا «…درفرض از بین رفتن مال فروخته شده، درصورتی که مال مثلی باشد، پرداخت قیمت آن خلاف موازین شرع است، بلکه باید مثل آن به مالک پرداخت شود … اگر قیمتی باشد، باید قیمت واقعی آن پرداخت شود نه قیمت کارشناسی مگر اینکه قیمت کارشناس مطابق قیمت واقعی باشد…»
نظریه اکثریت قریب به اتفاق (مورخ ۱۰/۴/۷۷- قضات دادگستری استان تهران)، «… در موردی که مالک مبلغی را تحت عنوان سرقفلی از مستأجر گرفته باشد (صدر ماده۶ قانون سال ۱۳۷۶) هنگام تخلیه مستأجر حق مطالبه سرقفلی به قیمت عادله روز را دارد … و به لحاظ عدالت اجتماعی مستأجر بتواند با دریافت سرقفلی، محل دیگری را تهیه نماید. در نتیجه تخلیه منوط به پرداخت می باشد.» هر چند این نظریه، طبق آن چه در مرجع ۱ آمده است، خالی از اشکال نیست، زیرا اگر منظور تهیه محل مشابه باشد، در صورتی که مستأجر دارای حق انتقال به غیر نباشد و یا شروط ضمن عقدی مانع از مراجعه آزادانه مستأجر به بازار آزاد شود، در این صورت حق مستاجر، قیمت روز سرقفلی نیست، زیرا معمولاً مالک برای موافقت مبلغی به عنوان حق مالکانه طلب می نماید و اگر توافق نشود، دادگاه (کارشناسان رسمی) ارزش سرقفلی را تعیین می نمایند و ارزش سرقفلی در این حالت به دلیل محدودیت (مراجعه به بازار آزاد توسط مستأجر)، کمتر از قیمت بازار آزاد خواهد بود و همچنین عملاً مبلغ تعیینی توسط کارشناسان رسمی معمولاً بخش پایین بازه قیمت (به اصطلاح قیمت کف بازار) خواهد بود و اگر مستاجر حق انتقال به غیر داشته باشد، دریافتی او قیمت روز سرقفلی خواهد بود، ولی به دلیل وجود مالیات، هزینه نقل و انتقالات…، در عمل بر خلاف نظریه اکثریت قریب به اتفاق (قضات دادگستری استان تهران) مستأجر قادر به تهیه واحد مشابه نخواهد شد. البته ناگفته نماند که چون مستاجر با اراده خویش خود را تحت لوای قانون رابطه موجر و مستاجر قرار داده است، عدم تهیه سرقفلی مشابه توجیه پذیر است (یعنی حداکثر دریافتی مستاجر قیمت روز سرقفلی که کمتر از قیمت عادله به معنای مبلغی برای تهیه سرقفلی مشابه می باشد). اما در مورد تملک دستگاه های اجرایی چون مالک هیچ گونه نقش و اراده ای در طرح قرار گرفتن ملکش نداشته، لذا مالک مستحق دریافت قیمت عادله روز یعنی مبلغ لازم (بیش از قیمت روز بازار) برای تهیه ملک مشابه است. بنابراین نظریه اکثر قضات استان تهران «… به لحاظ عدالت اجتماعی مستأجر (نگارنده: مالک) بتواند با دریافت سرقفلی (نگارنده: قیمت عادله روز)، محل (نگارنده: مشابه) دیگری را تهیه نماید، مؤید این دیدگاه مطروحه است.
- بیستمین نشست مدیران حقوقی شهرداری تهران روز چهارشنبه ۳۰تیر ماه ۱۳۸۹
مشروح مذاکرات:
… مدیر کل محترم اداره کل حقوقی مطالبی بدین شرح بیان داشتند : … در قیمت عادله [نگارنده: در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون در مورد شهرداری ها، به جای قیمت عادله، باید قیمت روز عنوان شود] چه افزایش و چه کاهش ارزش (پس از اجرای عملیات عمرانی ) نباید مورد توجه قرار گیرد و ارزش ملک چیزی است که عرف تجاری و محلی است و کارشناس
قیمت گذاری می کند و یک روش واحد دارد. در جلسات مکرر کلان شهرها هم مطرح و هم ابلاغ شده که با تصویب قانون نحوه تقویم تبصره یک ماده ۵ را نمی شود، اجرایی کرد. البته محل کسب با محل اعاشه تفاوت دارد و تنها راه اعاشه محل کسب نیست، مثل کسی که خانه خویش را اجاره می دهد و درآمد دارد که این کسب پیشه نیست، ولی محل اعاشه است.
در مورد تعیین قیمت قانون گذار ماده ۵ و تبصره ۱و۲ مورد نظرش بوده است و در مورد پرداخت ۱۵درصد علاوه بر قیمت عادله ی ملک نظر اداره کل حقوقی این است که این ۱۵درصد الان قابل پرداخت نیست و نباید اعمال شود، حتی اگر در دادگاه ها استناد به آن شود قابل اعتراض است. در نتیجه تعیین بهای عادله اعم است از بهای عادله وتمام تعلقات که یک قیمت عادله را مشخص می کند [نگارنده: در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون در مورد شهرداری ها، به جای قیمت عادله، باید قیمت روز عنوان شود]، البته در کلان شهرها هم مطرح شد که ماده ۵ تبصره های ۱ و ۲ و ۳ دیگر قابل اجرا نیستند وپرداخت ۱۵درصد علاوه بر قیمت عادلانه [نگارنده: در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون در مورد شهرداری ها، به جای قیمت عادله، باید قیمت روز عنوان شود] درست نیست.
با توجه به مطالب بالا پیشنهاد زیر ارایه می شود.
با توجه به مطالب مطرح در بحث بالا برای جلوگیری از ظلم به مالکین و عدم دستیابی دستگاه های اجرایی به زمین ارزان که باعث عدم تخصیص بهینه این نهاده پر قیمت است و مطالب مطرح شده در تحلیل ارزش منصفانه و تجربه عدم تملک دولتی در طرح بافت های فرسوده و دغدغه قانون گذار در رعایت حقوق مالکین و صاحبان ذی حق و رعایت جهات شرعیه و قاعده تسلیط و قاعده لاضرر موید این نظر است که لزوماً تملک دولتی در جهت منافع عموم نیست، بلکه این دیدگاه را مطرح می کند که در اکثر موارد دستگاه اجرایی نیز همانند بخش خصوصی زمین طرح های مصوب را به طور عادی از بازار آزاد تهیه نماید مگر در موارد اضطراری و مواردی که امکان مضایقه کردن زمین و یا رانت خواهی توسط مالکین وجود دارد، به شکل زیر پیشنهاد می شود:
الف- شرایط و ضوابط استفاده از قوانین تملک دستگاه های اجرایی
علاوه بر شرایط و ضوابط لازم برای تملک طبق لایحه قانونی نحوه خرید….شورای انقلاب مصوب ۱۳۵۸، قانون گذار کمیسیونی بالاتر از عالی ترین مقام دستگاه اجرایی (به ویژه در مورد شهر های کوچک) را برای مجاز شمردن دستگاه اجرایی، در استفاده از قانون تملک برای تامین زمین مورد نیاز طرح و برای رفع مضایقه املاک توسط مالکین برای انجام یا اتمام طرح ها پیش بینی نماید. این کمیسیون برای طرح های اضطراری استفاده از قانون تملک دولتی برای کل املاک مصوب را مجاز دانسته و در بقیه طرح ها در صد مشخصی از املاک مورد نیاز را به طریق توافقی و برای الباقی (برای رفع مضایقه جهت اتمام پروژه)، دستگاه مربوطه را مجاز به استفاده از تملک دولتی نماید.در این صورت عدم استفاده از تملک دولتی در بخش اولیه پروژه باعث می شود تا قیمت ها کشف و یا شفاف تر شود و در مابقی پروژه که مجوز استفاده از تملک دولتی صادر شده است، به واسط شفاف شدن قیمت ها، در صورت تعیین قیمت توسط کارشناسان رسمی، قیمت های تعیین شده به عدالت نزدیک تر خواهد شد. چه بسا به دلیل شفاف شدن قیمت ها، توافقات بین مالکین و دستگاه های اجرایی سهل تر شده و نیازی به طی مراحل طولانی تملک از طریق حقوقی نباشد و در نتیجه نه تنها باعث کوتاه تر شدن پروژه ها خواهد شد، بلکه نظر قانون گذار که همانا قیمت عادله است؛ نیز برآورده خواهد شد.
ب- عوض تملک
برای نیل به عدالت هر چه بیشتر، طبق آن چه گذشت برای املاک شهری مورد نیاز شهرداری ها به علت عدم دسترسی به اطلاعات موثق در مورد ارزش مالک (از قبیل محل سکنای مالک، ممر اعاشه مالک و…) عوض تملک قیمت روز بازار به علاوه درصدی برای هزینه خرید ملک مشابه از قبیل مالیات، هزینه دفترخانه و…(مشابه پنج درصد اضافه برای مالک خصوصی، طبق قانون برنامه هفت ساله دوم مصوب ۱۳۳۴) مقرر گردد و برای املاک غیر شهری قیمت عادله روز که متمایل به ارزش مالک است، مقرر گردد، یعنی علاوه بر قیمت روز بازار، خسارات و حقوق مطابق لایحه قانونی نحوه خرید… شورای انقلاب مصوب ۱۳۵۸، از جمله هزینه خرید، هزینه مطلوب سازی برای سکنای مالک، ممر اعاشه مالک و سایر ارزش های مربوط به مالک (مشابه پنج درصد اضافه برای مالک خصوصی،۱۰درصد اضافه برای محل سکنای مالک، ۱۵درصد اضافه برای ممر اعاشه مالک، طبق قانون برنامه هفت ساله دوم مصوب ۱۳۳۴) نیز شامل شود. هر چند بازه گسترده قیمت املاک و تمایل کارشناسان رسمی به قیمت های کف بازار در تامین حقوق مالکین خود جای بحث و تامل دارد.
- نتیجه گیری
قیمت روز از نظر اقتصادی تعریف شده و همگان با آن آشنا هستند، ولی در مورد قیمت عادله چنین نیست. اگر ماده ۳ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ « بهای عادله اراضی، ابنیه ، مستحدثات، تأسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین می گردد» که بهترین تعریف عمومی عنوان شده از قیمت عادله توسط
قانون گذار است، را مبنا قرار دهیم، آنگاه در غیاب توافق مالکین و دستگاه اجرایی قیمت عادله عبارت است، از تخمین سطح قیمتی که ممکن است مالک و دستگاه اجرایی توافق کنند، با توجه به ارزش مالک (ارزش مالک، معمولاً بیشتر از قیمت بازار است که در تعریف ارزش مالک توضیح داده شده است) و موقعیت و اختیاراتی که قانون به دستگاه اجرایی بخشیده است (زیرا سایه سنگین حق تملک دستگاه اجرایی و ناگزیری مالک از واگذاری ملکش در معامله وجود دارد)، به دلیل سایه سنگین حق تملک دستگاه اجرایی و قدرت و امکاناتی که دستگاه اجرایی در مقابل مالکین بویژه مالکین کوچک دارد و طولانی بودن رسیدگی محاکم، در عمل قیمت عادله کمتر از قیمت روز بازار می شود. بدیهی است که این عوض به دور از قاعده لاضرر و عدالت مورد نظر قانون گذار بوده است که قوانین و الحاقی های دو دهه اخیر موید این مطلب است. در مقابل اگر این دیدگاه را مبنا قرار دهیم که قیمت عادله عبارت است از قیمتی که علاوه بر خرید ملک مشابه، حقوق و خسارات ناشی از ارزش مالک را نیز شامل بشود، این دیدگاه برآورنده قاعده لاضرر، نظر شرعیه شورای محترم نگهبان و به عدالت نزدیک تر است. بدیهی است قیمت عادله ناشی از این دیدگاه بیشتر از قیمت روز می باشد.
