M@hdi42
21st January 2014, 11:23 PM
آمایش در ایران
به نوعی می توان گفت که توجه به برنامه ریزی منطقه ای در ایران همزمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ جهانی دوم و تقریباً با اهدافی مشابه آغاز شد. البته اندیشه لزوم تهیه برنامه عمرانی و توسعه اقتصادی و اجتماعی قبل از آغاز جنگ جهانی احساس شد. از آغاز تأسیس شورای عالی اقتصاد، یکی از وظایف اساسی این شورا، بررسی و طرح نقشه های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها بود و این شورا کمیسیون ویژه ای را به وجود آورد که پیشنهادهایی را درباره اصلاح وضع کشاورزی و مسأله مهاجرت مطرح و تنظیم کرد. این روند در برنامه های عمرانی سال های پیش از انقلاب به اشکال و انحای مختلف پی گرفته شد تا پیروزی انقلاب.
پس از انقلاب اسلامی در سالهای اول تا سال ۱۳۶۱ تحول چندانی در برنامه ریزی منطقه ای ایران پدید نیامد و بیشتر تلاش ها در جهت سازماندهی مجدد سازمان های برنامه و بودجه استان ها و معاونت امور مناطق بود. این وضعیت تحت تأثیر شرایط فوق العاده کشور در دفاع مقدس به وجود آمد. پس از پایان جنگ و در برنامه اول توسعه توجه به بازسازی مناطق اساس کار قرار گرفت. اما توجه خاصی به مبحث آمایش سرزمین صورت نگرفت. این غفلت در برنامه دوم توسعه پس از انقلاب نیز ادامه یافت. اما با آغاز برنامه سوم توسعه سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق به این نتیجه رسید که باید تغییر نگرشی در برنامه های توسعه صورت بگیرد.
بنابراین حوزه های فرابخشی تعریف شد و یکی از این حوزه ها بحث آمایش سرزمین بود. رسیدن به چنین غایتی محصول این فکر بود که نمی شود برنامه های توسعه را بدون دید سرزمینی پیش برد. در این راستا یک فصل از برنامه به نام توسعه و توازن منطقه ای سکه خورد. ازاینجا بحث نظام درآمد - هزینه استانی باب شد و مقرر گردید یکسری از وظایفی که دولت به عهده دارد به استان ها واگذار کند تا زمینه ساز کاهش تمرکز از مرکز به سمت مناطق باشد. در این اثنا بود که «نظریه پایه توسعه ملی» یا «دیدگاه بلندمدت توسعه کشور» از منظر آمایش سرزمین تبیین شد. پیگیری این خط نهایتاً مسئولان را بر آن داشت که مرکزی را تأسیس کنند تا به طور اختصاصی مسئول بحث آمایش سرزمین باشد.
این مرکز به عنوان بخشی از مجموعه سازمان مدیریت با اسم مرکز ملی آمایش سرزمین راه اندازی شد. اکنون از فعالیت های این مرکز تهیه سند ملی آمایش سرزمین برای برنامه پنجم توسعه است. همچنین در این مرکز فعالیت های منطقه ای و برنامه ریزی آمایش سرزمین انجام می شود که چگونه برای سرزمین برنامه ریزی شودتا بتوان استفاده مطلوبی از امکانات به عمل آورد. در حال حاضر برای تمامی استان ها چارچوب تهیه برنامه های آمایش فراهم شده و در عین حال روی طرح های آمایش منطقه ای نیز برنامه ریزی هایی صورت می گیرد. همچنین طرح های توسعه محورهای جنوب، شرق و غرب کشور در دست بررسی است. در حال حاضر مطالعاتی در حال انجام است تا جایگاه ایران در دنیا از نظر موقعیت اقتصادی، ژئوپلتیک و ارتباطات در این چارچوب مشخص شود.
از این نظر می توان گفت: سند ملی آمایش سرزمین خود یک برنامه است و چگونگی رعایت عدالت سرزمینی و ایجاد تعادل های منطقه ای را مدنظر دارد و توجه آن صرفاً بر چهار محور کلان برنامه متمرکز نیست بلکه توزیع فعالیت ها، نیروی انسانی و جمعیت را مدنظر دارد.
تا اواسط دهه پنجاه شمسي ، تهيه طرح هاي كالبدي برای هدايت روند توسعه مراكز جمعيتي، در قالب طرح هاي جامع شهري، تنها جريان شناخته شده و سازمان يافته اي بود كه در عرصه مقولات برنامه ريزي و مديريت سرزميني فعاليت داشت. در آن هنگام يعني حدود سي سال پيش در كنار اين جريان، تجربه جديدي در محيط برنامه ريزي كشور، تحت عنوان آمايش سرزمين آغاز شد. اين تجربه با تعيين اهداف بلند مدت كشور، خطوط كلي توزيع جمعيت و فعاليت، يا به عبارت ديگر، الگوي كلان اسكان جمعيت و ساختار فضايي كلي اقتصاد را در تعامل با يكديگر طراحي و از تعمیم آن به تصوير مرحله سازمان يافتگي توسعه فضايي يا چشم انداز بلند مدت آمايش سرزمين دست يافت.
بعد از آن در چارچوب اين چشم انداز، نقش و وظايف اصلي و جهت گيري هاي راهبردي توسعه شهرهاي عمده را پيشنهاد كرد. اين تجربه بالقوه مي توانست تبديل به جريان جديدي در عرصه مديريت سرزمين شود و اميد مي رفت در تعامل و پيوند با تجربه قبلي، چارچوب ها و بسترهاي مناسب تري را براي توسعه شهري و منطقه اي فراهم سازد.
ماهيت دو گانه آمايش از نخستين مراحل پيدايش، جايگاه تشكيلاتي آن را با ابهام و ترديد روبه رو كرد. همچنانکه از نظر امكان برقراري ارتباط متقابل با سياست هاي اقتصادي كشور، به حوزه وظایف دستگاه مسئول تهيه برنامه هاي اقتصادي، يعني سازمان برنامه و بودجه نزديك مي شد، به ویژه آن كه تلقي اصلي از فلسفه وجودي آن، بهره وري بهينه از امكانات و منابع سرزمين در فرآيند توسعه اقتصادي و اجتماعي بود. در مقابل از آنجا كه نتايج بررسي ها و جهت گيريهای آن می بایست بر روند تهيه طرح هاي كالبدي تاثير ميگذاشت، در حوزه وظايف دستگاه مسئول تهيه طرح هاي جامع، يعني وزارت مسكن و شهر سازي قرار مي گرفت.
كمي بعد از پيدايش اين جريان جديد، برنامه ريزي كالبدي – فيزيكي نيزتلاش كرد تا حوزه عمل خود را از محدوده شهرها به تمامي سرزمين وسعت بخشد، چون همان طوري كه برنامه ريزان اقتصادي ناگزير از انتخاب هاي جغرافيايي، فيزيكي و مكاني براي هدايت سرمايه گذاري ها بودند، مرجع مسئوول مديريت توسعه شهري نيز نمي توانست بدون برخورداري از يك نگرش كلان در سر تا سر سرزمين، به رتق و فتق فرآيند توسعه شهر ها بپردازد. از اين مرحله چالش بين دو تفكر و دو ديدگاه براي مديريت توسعه در سرزمين آغاز شد.
جريان اول با استناد به مصوبه قانوني، بررسي قابليت توسعه پذيري مراكز جمعيتي، از نقطه نظر برخورداري از امكانات فيزيكي – كالبدي مورد نياز اسكان جمعيت ، تعيين نحوه كاربري اراضي و تدوين مقررات ساخت و ساز براي كاربري زمين را هدف قرار داد. جریان دوم یعنی آمايشگران نيز با اتكا بر منطق تكيه بر سياست هاي توزيع جمعيت و فعاليت در سرزمين، راهبردهاي اساسي توسعه اقتصادي و اجتماعي، نحوه بهره برداري از قابليت ها و امكانات سرزمين ، نقش و جايگاه هر منطقه در توسعه ملي و عملكرد مراكز اصلي جمعيتي را به عنوان پايگاه هاي محرك رشد و توسعه، موضوع كار خود قرار دادند. در آن دوران، آمايش نه فقط از پشتوانه قانوني مطمئني برخوردار نبود، بلكه درون دستگاه برنامه ريزي با برنامه ريزان اقتصادي نیز دچار چالش بود.
تقابل بعد از ۱۵ سال سرانجام در سال ۱۳۷۱ با حكميت شوراي عالي اداري تا حدي حل و فصل شد. آمايش به معناي تعيين استراتژي توزيع فضايي جمعيت و فعاليت در سرزمين، وظيفه سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور (سازمان برنامه و بودجه وقت ) تعيين شدتا با همكاري دستگاه هاي ذي ربط آن را تهيه و به تصويب هيئت وزيران برساند. در اين مصوبه بر تداوم تهيه طرح هاي كالبدي ملي و منطقه اي كه از وظايف و فعاليت هاي قانوني وزارت مسكن و شهر سازي بود، تاكيد گرديد. مصوبه آمايش سرزمين در آبان ماه ۱۳۸۳ تصويب شد. در این مصوبه آمايش به منزلت و جایگاه برتري در نظام تصميم گيري دست يافت . به عبارت ديگرسي سال بعد از پيدايش آمايش در دستگاه برنامه ريزي، قانون برنامه چهارم، زمينه همزيستي و همكاري برنامه ريزان اقتصادي و آمايش را فراهم آورد. اين در شرايطي است كه هنوز ابهامات مربوط به حوزه هاي نظري و مقولات روش شناسي تداوم تقابل هاي دو گانه ذكر شده را محتمل نشان مي دهد.
به نوعی می توان گفت که توجه به برنامه ریزی منطقه ای در ایران همزمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ جهانی دوم و تقریباً با اهدافی مشابه آغاز شد. البته اندیشه لزوم تهیه برنامه عمرانی و توسعه اقتصادی و اجتماعی قبل از آغاز جنگ جهانی احساس شد. از آغاز تأسیس شورای عالی اقتصاد، یکی از وظایف اساسی این شورا، بررسی و طرح نقشه های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها بود و این شورا کمیسیون ویژه ای را به وجود آورد که پیشنهادهایی را درباره اصلاح وضع کشاورزی و مسأله مهاجرت مطرح و تنظیم کرد. این روند در برنامه های عمرانی سال های پیش از انقلاب به اشکال و انحای مختلف پی گرفته شد تا پیروزی انقلاب.
پس از انقلاب اسلامی در سالهای اول تا سال ۱۳۶۱ تحول چندانی در برنامه ریزی منطقه ای ایران پدید نیامد و بیشتر تلاش ها در جهت سازماندهی مجدد سازمان های برنامه و بودجه استان ها و معاونت امور مناطق بود. این وضعیت تحت تأثیر شرایط فوق العاده کشور در دفاع مقدس به وجود آمد. پس از پایان جنگ و در برنامه اول توسعه توجه به بازسازی مناطق اساس کار قرار گرفت. اما توجه خاصی به مبحث آمایش سرزمین صورت نگرفت. این غفلت در برنامه دوم توسعه پس از انقلاب نیز ادامه یافت. اما با آغاز برنامه سوم توسعه سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق به این نتیجه رسید که باید تغییر نگرشی در برنامه های توسعه صورت بگیرد.
بنابراین حوزه های فرابخشی تعریف شد و یکی از این حوزه ها بحث آمایش سرزمین بود. رسیدن به چنین غایتی محصول این فکر بود که نمی شود برنامه های توسعه را بدون دید سرزمینی پیش برد. در این راستا یک فصل از برنامه به نام توسعه و توازن منطقه ای سکه خورد. ازاینجا بحث نظام درآمد - هزینه استانی باب شد و مقرر گردید یکسری از وظایفی که دولت به عهده دارد به استان ها واگذار کند تا زمینه ساز کاهش تمرکز از مرکز به سمت مناطق باشد. در این اثنا بود که «نظریه پایه توسعه ملی» یا «دیدگاه بلندمدت توسعه کشور» از منظر آمایش سرزمین تبیین شد. پیگیری این خط نهایتاً مسئولان را بر آن داشت که مرکزی را تأسیس کنند تا به طور اختصاصی مسئول بحث آمایش سرزمین باشد.
این مرکز به عنوان بخشی از مجموعه سازمان مدیریت با اسم مرکز ملی آمایش سرزمین راه اندازی شد. اکنون از فعالیت های این مرکز تهیه سند ملی آمایش سرزمین برای برنامه پنجم توسعه است. همچنین در این مرکز فعالیت های منطقه ای و برنامه ریزی آمایش سرزمین انجام می شود که چگونه برای سرزمین برنامه ریزی شودتا بتوان استفاده مطلوبی از امکانات به عمل آورد. در حال حاضر برای تمامی استان ها چارچوب تهیه برنامه های آمایش فراهم شده و در عین حال روی طرح های آمایش منطقه ای نیز برنامه ریزی هایی صورت می گیرد. همچنین طرح های توسعه محورهای جنوب، شرق و غرب کشور در دست بررسی است. در حال حاضر مطالعاتی در حال انجام است تا جایگاه ایران در دنیا از نظر موقعیت اقتصادی، ژئوپلتیک و ارتباطات در این چارچوب مشخص شود.
از این نظر می توان گفت: سند ملی آمایش سرزمین خود یک برنامه است و چگونگی رعایت عدالت سرزمینی و ایجاد تعادل های منطقه ای را مدنظر دارد و توجه آن صرفاً بر چهار محور کلان برنامه متمرکز نیست بلکه توزیع فعالیت ها، نیروی انسانی و جمعیت را مدنظر دارد.
تا اواسط دهه پنجاه شمسي ، تهيه طرح هاي كالبدي برای هدايت روند توسعه مراكز جمعيتي، در قالب طرح هاي جامع شهري، تنها جريان شناخته شده و سازمان يافته اي بود كه در عرصه مقولات برنامه ريزي و مديريت سرزميني فعاليت داشت. در آن هنگام يعني حدود سي سال پيش در كنار اين جريان، تجربه جديدي در محيط برنامه ريزي كشور، تحت عنوان آمايش سرزمين آغاز شد. اين تجربه با تعيين اهداف بلند مدت كشور، خطوط كلي توزيع جمعيت و فعاليت، يا به عبارت ديگر، الگوي كلان اسكان جمعيت و ساختار فضايي كلي اقتصاد را در تعامل با يكديگر طراحي و از تعمیم آن به تصوير مرحله سازمان يافتگي توسعه فضايي يا چشم انداز بلند مدت آمايش سرزمين دست يافت.
بعد از آن در چارچوب اين چشم انداز، نقش و وظايف اصلي و جهت گيري هاي راهبردي توسعه شهرهاي عمده را پيشنهاد كرد. اين تجربه بالقوه مي توانست تبديل به جريان جديدي در عرصه مديريت سرزمين شود و اميد مي رفت در تعامل و پيوند با تجربه قبلي، چارچوب ها و بسترهاي مناسب تري را براي توسعه شهري و منطقه اي فراهم سازد.
ماهيت دو گانه آمايش از نخستين مراحل پيدايش، جايگاه تشكيلاتي آن را با ابهام و ترديد روبه رو كرد. همچنانکه از نظر امكان برقراري ارتباط متقابل با سياست هاي اقتصادي كشور، به حوزه وظایف دستگاه مسئول تهيه برنامه هاي اقتصادي، يعني سازمان برنامه و بودجه نزديك مي شد، به ویژه آن كه تلقي اصلي از فلسفه وجودي آن، بهره وري بهينه از امكانات و منابع سرزمين در فرآيند توسعه اقتصادي و اجتماعي بود. در مقابل از آنجا كه نتايج بررسي ها و جهت گيريهای آن می بایست بر روند تهيه طرح هاي كالبدي تاثير ميگذاشت، در حوزه وظايف دستگاه مسئول تهيه طرح هاي جامع، يعني وزارت مسكن و شهر سازي قرار مي گرفت.
كمي بعد از پيدايش اين جريان جديد، برنامه ريزي كالبدي – فيزيكي نيزتلاش كرد تا حوزه عمل خود را از محدوده شهرها به تمامي سرزمين وسعت بخشد، چون همان طوري كه برنامه ريزان اقتصادي ناگزير از انتخاب هاي جغرافيايي، فيزيكي و مكاني براي هدايت سرمايه گذاري ها بودند، مرجع مسئوول مديريت توسعه شهري نيز نمي توانست بدون برخورداري از يك نگرش كلان در سر تا سر سرزمين، به رتق و فتق فرآيند توسعه شهر ها بپردازد. از اين مرحله چالش بين دو تفكر و دو ديدگاه براي مديريت توسعه در سرزمين آغاز شد.
جريان اول با استناد به مصوبه قانوني، بررسي قابليت توسعه پذيري مراكز جمعيتي، از نقطه نظر برخورداري از امكانات فيزيكي – كالبدي مورد نياز اسكان جمعيت ، تعيين نحوه كاربري اراضي و تدوين مقررات ساخت و ساز براي كاربري زمين را هدف قرار داد. جریان دوم یعنی آمايشگران نيز با اتكا بر منطق تكيه بر سياست هاي توزيع جمعيت و فعاليت در سرزمين، راهبردهاي اساسي توسعه اقتصادي و اجتماعي، نحوه بهره برداري از قابليت ها و امكانات سرزمين ، نقش و جايگاه هر منطقه در توسعه ملي و عملكرد مراكز اصلي جمعيتي را به عنوان پايگاه هاي محرك رشد و توسعه، موضوع كار خود قرار دادند. در آن دوران، آمايش نه فقط از پشتوانه قانوني مطمئني برخوردار نبود، بلكه درون دستگاه برنامه ريزي با برنامه ريزان اقتصادي نیز دچار چالش بود.
تقابل بعد از ۱۵ سال سرانجام در سال ۱۳۷۱ با حكميت شوراي عالي اداري تا حدي حل و فصل شد. آمايش به معناي تعيين استراتژي توزيع فضايي جمعيت و فعاليت در سرزمين، وظيفه سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور (سازمان برنامه و بودجه وقت ) تعيين شدتا با همكاري دستگاه هاي ذي ربط آن را تهيه و به تصويب هيئت وزيران برساند. در اين مصوبه بر تداوم تهيه طرح هاي كالبدي ملي و منطقه اي كه از وظايف و فعاليت هاي قانوني وزارت مسكن و شهر سازي بود، تاكيد گرديد. مصوبه آمايش سرزمين در آبان ماه ۱۳۸۳ تصويب شد. در این مصوبه آمايش به منزلت و جایگاه برتري در نظام تصميم گيري دست يافت . به عبارت ديگرسي سال بعد از پيدايش آمايش در دستگاه برنامه ريزي، قانون برنامه چهارم، زمينه همزيستي و همكاري برنامه ريزان اقتصادي و آمايش را فراهم آورد. اين در شرايطي است كه هنوز ابهامات مربوط به حوزه هاي نظري و مقولات روش شناسي تداوم تقابل هاي دو گانه ذكر شده را محتمل نشان مي دهد.